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建立国有资本经营预算制度的综述

时间:2007-09-29 来自:财政部财政科学研究所作者:ALAN - 小 + 大

建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题,也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。建立国有资本经营预算制度,也是推进国有经济布局和结构调整的重要手段。


一、 建立国有资本经营预算的概况与必要性


国有资本经营预算制度指国有资产监督管理机构依据政府授权,以国有资产出资人身分依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算的制度。国有资本经营预算收入的项目包括国有资本经营收入、国有资产出售收入、公共财政预算转入收入、政府性基金收入和其他收入;国有资本经营预算支出的项目包括投资性支出、各项补贴支出和其他支出。


国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式,是调整国有经济布局和结构的重要工具,是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。编制国有资本经营预算应遵循收支平衡、量入为出、分级编制、保值增值的原则。国有资产监督管理机构按国家有关预算编制规定负责国有资本经营预算的编制工作,对所出资企业国有资本进行预算管理。[1]


国有经济在我国工业化和现代化的进程中发挥着主力军的作用。伴随着国有经济规模的壮大,我国逐渐积累了庞大的国有资产。据2002年会计决算统计,全国国有资产总量已达11.83万亿元,比上年增长8.2%,其中经营性国有资产为7.69万亿元,占65%,非经营性资


产为4.14万亿元,占35%。但是,国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大,国有资产布局分散、战线过长在很大程度上造成了国有企业竞争力不高、经济效益低下、专业化水平低。十六大报告再次强调了国有经济的战略性调整,即国有经济要"有进有退、有所为有所不为"。国有经济的战略性调整需要借助于国有资本经营预算,对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求进行统筹规划,保证重点。通过制定切实可行的国有资本经营预算,确保新增国有资产的投资方向符合"有所为有所不为"的原则,同时对现有国有资产存量进行结构调整,引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场,以此促进经济结构的合理调整和优化升级,增强国有经济的控制力和竞争力,实现国有经济战略性调整的目标。[2]


国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成:


1、国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构(国有资产授权经营公司)及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益,主要包 括:(1)国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润;(2)公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润,包括股息、红利和其他形式收入;(3)国有独资企业产权转让收入;(4)公司制企业国有股权转让收入;(5)国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入;(6)按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。


2、国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展,主要包括:(1)向企业投资或转增资本支出,包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等;(2)国有资产营运机构的监管费用支出,包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用,经营管理国有资产的费用,委派产(股)权代表、监事、财务总监、审计的费用等;(3)其他支出。[3]


早在1994年颁布的《预算法》中就提出要实行包括国有资本经营预算在内的复式预算。党的十六届三中全会也明确要求建立国有资本经营预算制度。一些地方已经先行一步积极探索,出台了相应的制度和办法,但要看到推进这项工作还有不少困难和问题。


长期以来,我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理,而是与经常性预算收支一起,混收、混用、混管,这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算,以单独反映国有资本经营活动状况,确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行,已成当务之急。因此,我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点:


1、有利于建立和完善社会主义市场经济体制。随着我国社会主义市场经济体制的建立,政府的职能范围发生了较大的转换,国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体,从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系:一方面,作为独立的市场主体,其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样,主要通过照章纳税来体现;另一方面,作为市场经营主体,其对投资者或产权人的贡献,应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具,自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进,使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支,就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算,政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控,维护国有资产的合法权益;企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度,承担国有资本保值增值的法律责任。基于此,通过单独设立国有资本经营预算,集中管理国有资本运营,特别是国有资本收益与再投资活动,有助于在预算制度方面,将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离,促进政府职能转换与政企分开。


2、有利于提高国有资产整体运营效益。党和国家提出的国有经济战略性调整,支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措,已使我国国有经济发生了根本性变化,国有企业有进有退,有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出,同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入,增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位,促进国民经济结构优化和升级,引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立,有助于对国有资产实行资本经营,促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合,最大限度提高国有资本的营运效率,发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外,通过设立国有资本经营预算,还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理,克服过去在建设性预算条件下,由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题,促进国有资产运营宏观经济效益的提高。


3、有利于维护国有资产所有者权益。随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变,国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使,但由于相应的监督约束机制尚未完全建立,在一些企业中出现了"所有者缺位"现象,如产权界定时存在产权代表不确定,产权交易中国有资产流失严重,资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动,保证国有资产所有者权益不受侵蚀,有必要通过建立国有资本经营预算,对资产收益和产权变动等经营活动进行规范,以抑制国有资产的流失,维护国有资产所有者应有权益。


4、有利于公共财政预算框架体系的建立。随着社会主义市场经济的不断发展和深入,逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为完善公共财政预算体系,实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控,更有效地实行国有资产进退机制,促进经济结构的合理调整和优化升级。另外,建立国有资本经营预算也是依法理财,体现政府预算透明、高效的需要。即通过国有资本经营预算,将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下,从根本上规范其管理。同时国有资本经营预算通过人大监督,真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是,国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分,政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解,相反必须得到加强。


5、有利于国有资产管理部门职能作用的发挥。国有资产管理部门-国资委作为出资人,其职能主要是对国有资本进行监督管理,包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划,反映了计划期内国有资本的经营目标,要按预算管理程序上报各级政府,并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力,有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。[4]


财政学认为,政府预算是政府的基本财政收支计划,它反映了政府活动的范围、方向和政策,并且需要国家立法机关的审批。国有资本运营的预算制度作为一种政府预算制度,它依然存在于政府预算范围之内,政府必须作为国有资本的所有者行使必要的运营与管理职能,以促使资本的保值增殖。但是,这一预算制度不同于现存体制下的把政府的公共管理职能和资本所有者职能合二而一的政府预算,而是将两种职能严格分开的新型政府预算,即国有资本运营预算是政府复式预算或多元预算的一个相对独立系统,是政府管理国有资本的一种工具。正是在这一意义上,国有资本运营的预算制度是国有资本运营的政府预算监管制度,这种制度可以从根本上克服政府在同时履行社会管理者职能和资本所有者职能上的矛盾,实现两种职能的实质分离,并为彻底剥离资本所有者职能创造制度条件。


其特点是:第一,宏观性,即它是政府对国有资本的宏观管理制度。它安排的是国有资本运营的主要收支项目。第二,总量性,即它是政府对一定范围内全部国有资本运营的收支预计。其范围可按中央政府和地方政府事权的划分而定。第三,指导性,即政府对国有资本运营的预算不是像政府公共预算那样具有强制约束力,而是一种激励性约束。这种激励性约束主要是既刺激国有资本运营的各种机构和实体努力达到预算目标,又约束其运营过程各种人为偏离目标的因素。第四,规范性,即国有资本运营预算是法律性文件,是对国有资本运营机构和实体以及预算主体本身都具有法律约束力的规则。如果违犯则必须承担相应的法律责任,这似乎与其指导性相悖。其实,指导性是就预算收支的数值而言的,由于资本运营的不确定性,收支数值可能是浮动的;规范性是就预算收支的原则而言的,这些原则总是刚性的,不能违背的。第五,政策性,即国有资本运营预算是政府国有资本运营的年度政策菜单,表现为国有资本各机构、实体以及预算主体在预算年度内可以运用的各项政策。第六,独立性,即国有资本运营预算独立于政府多元预算中的其它预算而存在,具有自己的独立体系。这些特点的集成就构成了国有资本运营的政府预算监管制度集成。[5]


国有资本运营预算的难点问题主要有:


1、国有资本收益上缴困难,预算收入来源有限。


一方面,由于我国国有企业经济效益低下,亏损严重,整体运营质量不高,在企业税费负担较高的情况下,利润难以上缴。另一方面,国有资本投资收益难以实现,一是股份制发展不规范,国有股不能上市流通,国有股权益受损;二是产权主体不明确,中外合资企业中,外方资本大量侵蚀国有资本权益;三是中小企业改制过程中,国有资本被无偿量化给个人,产权转让收入难以上缴财政。由于缺少稳定的收入来源,使建立国有资本预算长期处于"虚置"状态。


2、国有资本运营体系尚未建立,预算执行主体缺位。


我国国有资本营运体系的建立是以新旧经济体制并存为基础的。虽然目前已经存在着一些充当现行体制中介机构的各类行政性、半行政性行业公司和投资公司,但这些公司大多是"翻牌"公司,是"婆婆加老板",仍旧在用行政手段管理所属企业,而没有真正以产权关系为纽带,进行资本运营,促进国有资本向高效益领导转移。没有完善的国有资本运营体系作保证,建立国有资本预算的作用也无从体现。


3、部门利益掣肘,专用基金难以纳入预算统一管理。


建立国有资本预算的一个重要方面就是要将各种属于政府收支行为的专用基金纳入预算,统一规划,统一使用,全面反映国有资本的收支状况,为政府宏观决策提供依据。但是,受部门既得利益的影响,各部门不愿将本由自己支配、使用的专用基金交由财政管理,由于部门之间难以协调一致,在一定程度上影响了国有资本预算的建立。


4、预算科目划分等技术问题有待解决。


按照建立国有资本预算的设想,现行的《国家预算收支科目》需要重新设计,预算编制的程序、方法,预算的执行、调整和决算,以及《财政总预算会计制度》等都需要重新做出相应的规定。另外,还存在着政府预算会计与企业财务会计衔接的问题等。这些技术问题没有解决,国有资本预算也就无法建立。


此外,还有财政部门内部机构设置和职责划分的问题,政府公共预算、国有资本预算、社会保障预算收支范围划分的问题,国有资本收益账户的设置问题等等,这些都阻碍了建立国有资本预算的进程。


5、国有资本预算的公共财政缺口问题。


第一,随着国有企业分离办社会职能,社会职能被推向社会以后,转变为公共财政支付其运营费用,从而加大了公共财政支出。会形成较大的财政缺口。第二,为实行积极财政政策而发行的国债,在一段时间后会成为潜在的公共财政支出缺口。第三,县乡财政赤字是一个普遍问题,尤其是中西部和东北地区,表现得比较严重。形成潜在的公共财政支出缺口。第四,虽然国有商业银行的市场化进程在加快,但是并没有从根本上消除国有商业银行的潜在金融风险。


6、国有资本预算的社保基金缺口问题。


国有资本退出,国有企业重组步履艰难,除了国有企业的债务负担以外,最主要的原因在于国有企业是一个就业载体、养人载体,国有企业重组以后,不仅要获取利润,而且承接和安置一部分丧失市场竞争能力的员工。实事求是地说,国有企业已经错过改制重组的最好机会。[6]


二、 国有资本经营预算的目标及难题分析


如何克服国有资本运营与监管过程的主要弊端以提高国有资本运营效率仍然是国有资本运营体制改革乃至整个经济体制改革的最大难题之一。


第一种观点认为,严格来讲,我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算,因为国有资本和国有资产不同,国有资本也可称为经营性国有资产,特指处在竞争性领域的国有资产,主要特征是具有盈利性而不是公益性,而国有资产则泛指国家所有的资产。目前,我国各级国有资产监督管理委员会作为"出资人代表"管理的主要是国有经营性资产,非经营性国有资产由财政部门管理,土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理,因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点,作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段,当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离,而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此,国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算,即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具,反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划,反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动,以实现国有资本的保值增值,推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组,确保国有资产的优化配置,并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。


公共预算与国有资本经营预算的关系。一般来说,政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能,其分配主体是作为社会管理者的政府,分配的目的是为了满足社会公共需要,分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配,分配的形式主要是税收,并安排各项具有公共需要性质的支出,其中包括经费性和公共投资性支出,其支出必须严格控制在税费收入的范围内,保持收支平衡。公共预算从性质上看是供给型预算。


国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能,其分配主体是作为资本所有者代表的政府,它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的,以资本所有权为分配依据,并以竞争性市场为其活动范围,其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的,因而国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求,实现政府公共预算与国有资本经营预算分离,把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益,分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用,以期体现既有利于政企分开、政资分开,又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。


因此,公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系,既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说,两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系,国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支,但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征,由此决定了国有资本经营预算须根据财务运行的规律,按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。[7]


第二种观点认为,预算编制的目标是指通过预算的编制所要规划、组织实施和予以控制的经济活动效果,它规定着预算编制的起点和预算项目的设置。国有资本经营预算既是国有经济管理和战略管理的重要手段,又是政府预算的组成部分,因此,国有资本经营预算编制的目标应当服从政府的经济管理目标和国有经济发展的战略目标。


2003年国资委的设立,将政府的社会管理职能与国有资本的经营职能在政府的职能部门中分离,其直接的表现是公共财政预算中的非生产性资本预算与国有资本经营预算的分离,"国有资本经营预算"的提出,澄清了预算编制主体和编制目标的重大问题,使得国有资本预算的编制能进入操作的层面。但是,传统的思维方式还会在相当长的时期内对国有资本经营预算的编制目标产生深远的影响。


因此,对于国有资本经营预算的编制目标的理解存在两种不同的观点: 一是以控制国有资本经营的收支过程作为预算编制的目标。从这一定位出发,国有资本经营预算作为政府收支预算的补充,其编制目标是国有资本的收益收缴过程和支出安排过程,并以国有资本经营活动中的现金收支作为预算编制的起点和重心。预算指标的设置从分解国有资本经营现金收入和国有资本经营现金支出出发,以收支平衡为原则,围绕收支预算的实现,安排经营预算的相关指标。二是以控制国有资本经营过程作为预算编制的目标。从这一定位出发,国有资本经营预算是国有资产管理的手段,其编制的目标是国有资本盈利过程或国有资本权益分布调整过程,并以国有资本经营中收入、成本或投资布局作为预算编制的起点。预算指标的设置从分解盈余或权益出发,以实现国有资本的战略目标为原则,围绕盈余目标或战略目标的实现,安排现金收支预算。[8]


第三种观点认为,在国际上,预算的组织方式,有单式预算和复式预算,复式预算里面,除了公共预算之外,还有资本预算,这个资本预算大体相当于国资经营预算。虽然说,国资委可以编制国资经营预算,也只能作为一个预算单位,肯定和国家的整体预算有一定关系。


在将来,国资经营预算应该作为整个政府比如会计体系或者大范围政府预算当中的一个部分,但可能是一个专门的预算,国资委在和财政部配合起来进行编制时,一定要在政府的预算方式上或政府的会计体系上进行一些制度创新,这个很重要。否则没有办法控制,而且也控制不了。


按道理来讲,国资委是受政府的委托行使出资人职责,就应该享有国资的收益权。但是收益权究竟怎么支配,还需要探讨。因为国资委作为出资人,究竟有没有实权,主要体现在两个方面:一是有没有收益权,二是有没有投资决策权。投资决策到底是由各大国有企业集团决策,还是国资委决策,和是否享有收益权有非常密切的关系。如果国企利润上缴到国资委,投资权自然就到了国资委,因为有收益的支配权,才有投资权。事实上,目前的投资权不在国资委手里,收益权也不在国资委手里,国资委只是在监督、统计。掌握一些资产的变动而已。


经营自主权最核心的问题还是跟投资权有关系,如果投资权在企业,国资委即便编制了国资经营预算,对企业的经营自主权影响也不大;如果企业的投资权交给国资委或者部分交给国资委,比如一个亿或者5000万以上的投资要由国资委来审批,这部分的投资就要反映在国资经营预算中,当然会对企业的经营自主权有一定限制和控制了。


第四种观点认为,现在的国资委比当时的国资局管辖的范围还要窄,如果国资委可以单独编制管辖范围的国资预算,那么,编制的预算应该向人大报告。如果国资委向人大报告,也只是报告了一部分。另一个问题是,如果是以所有者身份,国资委也只是部分国有资本的所有者代理人,以这种身份,就出现了矛盾和冲突。这个涉及国有资本使命或者定位问题。如果说把国有资本仅仅是定为保值增值,可以由国资委来管理,这样一来,国资委所属企业应该和其他的市场主体一样处于平等的地位,一旦出现财务危机,应该由国资委来兜底,权责对称嘛,财政部就可以不介入了。如果不仅是保值增值,而是当作政府的宏观调控手段来运用,这就意味着国有资本还要承担着一些公共职能,那就不能完全向其他市场资本那样,去追求利润。在这种地位基础上,国有资本和财政部有密切的关系。


现在之所以出现国资委和财政部职权划分的问题,实际上是想通过管企业来管国有资本呢?还是直接来经营资本?这个问题现在还没有讨论清楚。如果是通过管企业来管理国有资本,应该是通过企业的隶属管理来进行。但这样一来,对国有企业的管理就又类似于计划经济的做法了。随着市场改革的深化,对国有资本的管理应该改变传统的做法,除了少数自然垄断型的行业外,都应当采用直接管理的办法,而不是通过管企业来管资本。如果国有企业的利润上缴到了国资委,国资委就应该承担所有的风险,包括国有企业的破产、国有企业出现危机的救助等,都应该由国资委自己负责,而不应当用税收去救助这些国有企业。


如果国资委编制的国资经营预算是指令性的,要求所管辖的企业贯彻执行,肯定是干涉企业的经营自主权,那就是政企合一了,国资委就成了一个集团公司。如果国资委编制国资经营预算仅仅是反映国有资本经营的状况,那么,就不会产生这个问题了。


第五种观点认为,就一个政权体系而言,政府预算管理的职能是不容肢解的,国有资产经营预算的编制、批复与执行,也不应该游离于财政预算部门之外。如果由财政部门以外的其他部门,单独行使了某一项特种预算的编制与执行权利,是不利于构建完整统一的政府公共预算的改革目标的。是否需要或者说能够单独编制国有资产经营预算,并不取决于是否成立新的国有资产经营管理机构。中国的国有资产经营预算问题,还需要纳入整个复式预算管理模式之中加以考察。


其实,国资委主要承担的是一种出资人的权利与义务,这将有可能改变长期以来,国有资产经营管理"多龙治水"的局面。而财政部则是从财务规范与公共性投资收益管理的角度介入国有资产经营问题的。二者之间是相互补充、相互完善的关系。当然,由于政府机构改革过程中,原来国有资产管理局的主要职能纳入财政部组织机构序列,因此,新成立的国资委与财政部门之间在具体事务管理中,可能会需要一定的"磨合"时期。


在现代企业管理中,预算管理也同样是企业的重要管理手段。但企业在管理会计层面上的预算与作为政府预算体系的国有资产经营预算,还是存在着很大区别的。[9]


第六种观点认为,国有资本经营预算的编制原则:


1、收支有度。国有资本预算收入的编制应实事求是、稳妥可靠,按照规定必须列入预算的收入,不得隐瞒、少列;国有资本预算支出的编制应当统筹运作、主次分明、留有后备。


2、综合平衡。国有资本经营预算收入和支出必须做到既充分合理地利用资金,又不超前分


配和超额使用资金。


3、保证重点,兼顾一般。安排国有资本预算支出时,对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排。


4、效益原则。国有资本预算支出应该用于有效投资,确保资本投入的效益,从而实现国有资本的合理流动,优化国有资本的配置。[10]


第七种观点认为,在国有资本经营预算的制度化、法制化方面,西方发达市场经济国家政府预算制度化的经验是值得我们借鉴的。在西方市场经济国家,政府预算的编制、执行、管理和监督均有严格的程序,并以国家法律法规的形式予以保障。比如:政府预算一经立法部门审议、批准,即成为法律,各级政府部门在预算年度内必须严格执行,不得随意改变。各部门在预算执行过程中如对预算作出变动,数额小的,要经财政部门同意,数额大的,必须经政府首脑甚至立法部门审议、批准;对于必要的追加支出,也要经过严格的审批手续。可以说,制度化和法制化体现在西方市场经济国家政府预算编制、执行、监督和管理过程中的每一个环节。


当前,我国必须借鉴发达国家资本预算的先进经验,制定一系列更符合国有企业实际、更具有操作性、指导国有资本经营预算工作的制度和法律法规,把国有资本经营预算立法纳入《预算法》的修改和《国有资产法》的立法框架中,加快国有资本经营预算制度化和法制化的建设,只有这样,才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力,保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行,确保国有资产保值增值和国有经济的发展、壮大。[11]


第八种观点认为,建立国有资本预算制度的难点在于如何协调各方利益。目前国有资本预算已明确由国资委负责编制,接下来的难题将是国资委与其辖下中央授权经营企业的博弈,而国有资本预算的信息披露和可问责制亦应同时推动。


如果国资委是一个出资人代表的管理机构,它至少要首先说清楚其资产全景,多大的量,有没有收益,收益在哪儿,然后再进一步讨论收益权怎么履行。现在金融性国有资产和行政事业的国有资产,在其监管视野之外,而行政事业单位有相当一部分资产是以经营的方式在运行。资产全景都不明朗,如果单独编制预算,国资委首先要摆正出资人代表的位置,在此前提下,才是如何着手推动国有资本预算。


国有资本预算应该在公共财政框架内。广义的公共财政是包括国资的,国有资本预算总体应该是在公共财政框架内一个复式预算里相对独立的预算,并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。


第九种观点认为,国有资本预算不单纯是一个国有资本投资收益的预算,还包括国有资产变现的预算,即国有经济结构调整中国有企业的退出及产权转让的变现预算。传统体制下养老金和其他的一些社会保障资金来源没有规范渠道,通过国有资本预算,有计划地变现国有资产,把国有资产收益弥补社保基金缺口,应是建立国有资本预算的主要目标。


伴随国企改制的进程,必然会加大两种预算支出,即公共财政支出与社保基金支出。因此,国资管理体制改革不能脱离公共财政预算与社会保障预算,必须建立国有资本预算、公共财政预算、社会保障预算三种预算体系的统一与平衡。[12]


三、国有资本经营预算编制的建议


在编制国有资本经营预算时,必须以中共中央的有关政策决定及《公司法》、《预算法》及实施条例、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规为依据,从资本预算收支规模的确定,到预算收支结构的安排都要做到有法必依,违法必纠,以确保国有资本经营预算编制的合法性和科学性。


建议之一认为,编制中应注意的以下几个问题:


1、国有资本经营预算的编制目的。开展国有资本经营预算工作应当遵循确保重点、效益优先的原则,加强对收益及投资的管理,强化国有资本运营中的风险控制,促进结构调整和资源优化配置,提高资产运营效率。为此,编制国有资本经营预算要达到以下目的:(1)加强对国有资本的整体规划和调控,进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系,实现国有资本收益的最大化;(2)进一步明确和落实国有资本出资人的收益权,完善收益分配的管理程序,维护国有资本出资者的合法权益;(3)强化国有资本营运的过程监控,反映国有资本经营过程、结果以及经营效率的财务信息,加强国有资本经营收益的管理,提高资本营运质量;(4)形成一套既符合国有资本管理需要,又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的制度及程序。


2、国有资本经营预算的编制主体。目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。由于两种预算性质不同,其中国有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份,因而建议由国有资产管理部门-国资委编制国有资产经营预算,并与各级政府财政部门编制的公共预算共同形成政府预算。国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有的模式,而应取决于该预算的编制目的和内容。如果明确了我们目前所要构建的是经营性国有资本预算而非整个国有资产预算,这个问题的答案就有了,即应由国有资本的产权主体-国资委作为国有资本经营预算的编制主体。


3、为更好地体现国有资本经营预算的编制目的,我国国有资本经营预算的编制内容应由年度的收支计划和要达到的预期盈利目标组成,即除采用政府预算报表反映当年的经营性国有资产收支情况外,还应采用企业会计报表形式综合反映经营性国有资产的保值增值情况,以及运用附表及经营报告说明国有资产的经营绩效情况、财务状况的变动情况及重大事项的披露等,以使公众及时了解受托责任方的充分信息。


国有资本经营预算的主要内容应包括:(1)收支预算部分,主要由国资委编制。(2)财务会计报表部分。这部分应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制


预算的基础上汇总编制,并上报国资委。


4、国有资本经营预算的编制层次。十六大报告指出:在坚持国家所有的前提下,中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责,充分发挥中央和地方两个积极性。因此,在国有资本经营预算的编制上,也应采取由中央和地方政府分别编制中央和地方预算的做法,即由中央和地方国资管理部门分别对中央直属国有资本和地方所辖范围的国有资本编制预算,然后由国家国有资产监督管理委员会汇总完成全国国有资本经营预算。以便国家权力机构了解国有资本的整体运营情况。[13]


建议之二认为,编制过程中要同时要考虑如下因素:


1、各级政府的经济发展目标、经济政策和国有经济发展战略。各级政府的经济发展目标、重大的经济政策是对各级政府今后一段时期经济活动和社会事业发展所作的总体部署。国有经济在我国经济的发展中具有重要的基础作用和导向作用。国有资本经营预算是政府经济活动的重要反映,预算指标必须与国民经济和社会发展的指标体系相适应相衔接,综合测算和确定年度国有资本经营预算的收支规模和结构。同时也要充分考虑政府当年重大的经济政策调整和国有企业改革的目标对国有资本经营的战略性影响。


2、社会经济发展水平和行业经济发展水平。社会经济发展水平和行业经济发展水平的程度,直接决定着预算指标的高低。为了体现公平的原则,国资委应制定与各地区经济发展水平相适应的预算指标。指标的测算主要依据各行业的平均经济数据。应当指出的是:国资委测算下达的预算指标是根据同一类企业的共同特征下达的通用指标-相对指标。只有这样,才能确保国有资本经营预算收支指标的准确性、合理性和科学性,从而提高国有资本经营预算编制的质量。


3、企业发展战略规划及市场环境对企业经营的影响。企业是资本的直接运用者和资本利润、的创造者。市场环境对企业的经营成果具有直接的影响。编制国有资本经营预算并非逐一分析每个国有资本出资企业的市场环境,而是综合考虑企业长期发展规划及某一行业市场环境的变化,尽可能将企业发展规划与市场环境变化的因素和可能引起的预算指标波动预计在预算指标内,以便于减少日后预算调整的的可能性,提高预算的质量。


4、预算执行情况及年度预算的影响因素。预算资金运作是一个连续不断的过程,过去和现在的许多特征都会延续到未来,变化的部分往往是在现有基础上的发展变化。因此,在编制年度预算草案时,应按照连续性原则的要求,以上一年度预算执行情况为基础,剔除年度间的不可比因素,并结合本年度国家税制、生产要素、经营环境等因素变化对预算的影响程度,综合测算计划年度的预算指标。[14]


建议之三认为,国有资本经营预算的编制内容由预算说明书和预算收支表两部分组成:


1、预算说明书,应包括以下内容:(1)预算编制单位(国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业)基本概况;(2)预算编制的主要依据及增减变化情况说明;(3 )预算收支安排情况,包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明;(4)预算编制中存在问题以及解决问题准备采取的措施等。


2、预算收支表。(1)国有资本经营预算明细表;(2)国有资本经营预算调整明细表;(3)国有资本经营决算明细表;(4)国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明:①国有资本经营收入,其所含的主营业务收入、其他业务净收入、营业外净收入等项目的不确定因素较强,且不属于单纯的资本运营收益,从长远角度看不应在国有资本经营预(决)算主项目中进行编制。鉴于国有资本编制初创阶段的一些特殊情况,目前暂时列在预算收入项目之中。②国有资本投资收益,其项目下所列示的主要是资本经营类收益。③国有产权转让收入,其所含内容为涉及国有资产产权转让的各种收入,此类收入成因复杂,在实际编制当中应考虑具体情况,计算准确后填列。④其他收入,其填列范围应包括以上收入项目之外的所有国有资本经营、运作收入。⑤国有资本经营支出,其所含的主营业务成本、主营业务税金及附加、三项费用,以及"所得税"项目均为经营性指标,同样存在较强的不确定性,不属于单纯的资本运营支出,从长远角度看不应在国有资本经营预(决)算主项目中进行编制,亦因目前的特殊情况,暂列在预算支出项目之中。⑥补充资料,主要体现各资产管理和运营单位的有关辅助资料,应结合各预算编制单位实际情况加以具体说明。


另外,国有资本经营预算的编制和审批主体,应该由各级国有资产管理部门或是国有资本经营预算的主要编制单位,负责编制汇总预算,监督预算的执行。国有资产营运机构或权属企业是次一级国有资本经营预算的编制主体,负责制定本级次的预算,组织预算收入的收缴和支出的管理,完成预算目标。从目前看各级政府应是国有资本经营预算的审批主体,经过审批由本级国有资产管理部门组织执行,并下达给下一级单位具体实施。[15]


建议之四提出,建立国有资本经营预算制度的几点建议:


1、坚持"双重职能理论"指导下国有资本预算体系建设。


我国是以生产资料公有制为基础的社会主义国家,政府具有社会管理者和国有资产所有者的双重职能。财政收支分为性质不同的两类,即经常性收支和资本收支,前者具有无偿性和消费性,后者要形成资产及增值,具有经济效益性。因此,国家预算作为反映政府活动范围和方向、保障国家发挥其职能的工具,也应按照不同的收支范围,作出相应的划分,使其收支各自对应,列入不同的预算中。反映国家社会管理者职能要求的部分构成政府经常性预算或称政府公共预算,而反映国有资产所有者职能要求的部分则形成资本预算。公共预算与资本预算的分离将进一步从体制上保证国家双重职能的分离,从而理顺产权关系,实现政企分开。社会主义国家的双重职能是我国实行复式预算并建立资本预算的最基本的理论依据。


国家作为社会管理者对国有企业的实现利润要征收所得税,同时,国家又是国有企业资产所有者,对国有企业税后利润具有分利的权力。实现税利分流,并将各自所对应的收支分别列入不同的预算进行安排,是我国实行复式预算的又一个重要依据。同时,税利分流也使我国建立资本预算成为可能。税利分流理论则使我们认识到,我国资本预算的资金来源主要是国有企业上缴的利润,是国有资产投资收益,债务收入是资本预算收入来源的补充,但不是主要方面。我国国有企业数量众多,国有资本数额巨大,这是我国国有经济发展的重要基础,也是资本预算的最稳定的收入来源。以此作保证,可以避免资本预算在其他社会经济条件下所暴露出来的问题,使在我国建立资本预算成为可能。


2、正确选择国有资本预算体系模式,深化国有资产管理。


所谓资本预算的模式问题,也就是资本预算的内容、范围和与其他预算的相互之间关系的问题。世界各国目前已形成了以下几种主要模式:(1)以财政收入和支出(主要是支出)是否具备资本性质为标准来建立资本预算。(2)按照国家财政支出是否属于经济建设性质为标准来建立建设性预算。(3)依据财政支出是否形成生产性或盈利性国有资产为标准来建立国有资产经营预算。(4)按照财政收入的有偿性和无偿性分别建立经常性预算和债务预算(相当于资本预算)。(5)按照预算资金的专项用途建立的特别预算。


事实上,上述五种资本预算模式分别是适应具体国家的具体社会经济发展阶段而提出的,国有资本预算模式不一定非要选择其中之一,而应将几种模式综合考虑,结合我国现实国情,创立新的模式。


3、促进预算会计制度管理的规范化。


预算会计管理制度的体系主要包括四个方面:一是预算会计管理的基本制度,主要确定预算会计管理的基本模式、机制、方式和方法。二是预算会计管理的程序性制度,主要对预算会计管理各个环节的运作程序和各部门(单位)的职责做出规定。即规定新的预算会计管理是按何程序流转的,各有关方面从中做什么、如何做。三是专项资金(经费)预算会计管理制度,主要对各项财政专项资金的使用、管理做出制度规范。根据资金性质分为经费、经济建设和事业发展基金、其他专项资金三种预算会计制度的管理办法。四是财政监督制度,涉及预算会计管理活动各个方面和全过程的监督措施。


4、推进国有资本投资和经营体制的市场化。


只有国有资本投资、经营体制真正实现市场化,才能从整体上确保国有资本得到合理配置,确保国有资本的保值增值。如果国有投资公司能够实现市场化运作,那么竞争性领域的国有资本投资决策就将建立在经济合理性的基础上,即使由于投资项目和企业本身的经营或市场变化等原因造成少部分项目和企业亏损,投资失败,也仍然能够保证大多数项目和企业资本经营的成功。国有投资公司实际充当了国有资本出资人和管理者的角色。国有资本交由国有投资公司经营,是否投资,投资多少,以股权形式还是以债权形式投资,都由国有投资公司根据成本──效益原则决定。如果一个项目或企业过度负债,或者将来市场绩效不佳,国有投资公司可以拒绝投资,或少投资。[16]


资料来源:


[1]名词资料 《商业研究》2004年14期


[2][11]关于建立国有资本经营预算制度的思考 李丹、吴祖宏《经济界》2005年第2期


[3][10][15]国有资本经营预算的组成、编制原则及内容 张伟、吴涓《国有资产管理)2004年第11期


[4][7][13]论建立我国国有资本经营预算制度 李燕《中央财经大学学报》2004年第2期


[5]国有资本运营的预算监管制度集成问题探讨 谢茂拾《广东商学院学报》2004年第1期


[6][16]国有资本预算的研究 贾康、董敬怡等《财政部科研所研究报告》2004年第22期


[8][14]关于建立国有资本经营预算制度的探讨 本课题组《中州学刊》2005年第1期


[9]国资经营预算该由谁来编制 刘尚希等《中国经济论坛》2004年第45期


[12]国有资本预算开局 贾康等《财经》杂志2005年02月22日


(赵复元整理)

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