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预算法修订应明定预算公开透明原则

时间:2016-12-06 来自:上海经济评论作者:huang - 小 + 大

从理论上讲,凡参与预算过程、使用国家财政资金的所有掌握相应预算编制、执行、审计、决算等信息的国家机关,都有依法报告和公开相应财政预算信息的义务。

 

  预算公开,或称预算透明,是指政府预算的依据、内容及其编制、审批、执行、调整、决算等过程都必须依法通过相应方式向社会公开。

  在现代市场经济国家的预算实践中,国家预算是指法定的众多预算主体(包括国家立法、行政、司法各部门等)基于民众的信任和委托,依法定权限、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度收支计划,是统筹可得公共经济资源依法律和政府施政方针在潜在的支出项目间进行选择,以求公共需要最大化实现的行为,是公共选择和抉择行为。

  这种选择从形式上看体现为经中央或地方立法机构审议批准的静态预算、决算等文件;从实质而言则体现为预算编制、审议、批准、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态博弈、决策过程,是静态预算文件和动态预算行为的综合。

  与此相对应,预算公开也应包括静态预算文件的公开和动态预算过程公开两个方面。

  其中,预算文件也即预算信息的公开,被认为是预算公开的最基本内容,预算文件的可获取是预算公开最基本的要义;而就预算过程公开而言,包括预算编制、预算审议、预算执行、决算和监督在内的各预算过程都应当是对外公开的,其中最重要的则是预算审议过程应对公民开放(如在许多国家,国会举行预算辩论都是对民众开放的)。

  更有学者认为,除了预算文件公开和预算过程公开之外,关于预算的言论自由也应是预算公开的重要内容。

  如中国台湾地区的著名预算法学者蔡茂寅教授在论及“预算的基本原则与法律性质”时就指出:“预算公开原则之内涵,至少包括以下三件事:其一为预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公布;其二为预算审议应该完全公开;其三为对预算之批评应该完全自由,并且不得因此蒙受任何不利益。”

  

政府预算公开的依据

  预算公开是政府公共预算区别于个人、企业、家庭等“私人”预算的显著特征之一,也是现代民主宪政国家不同于专制集权等级国家的重要标志。

  现代国家政府公共预算之所以要公开,其原初依据就在于人民在政治上是平等的国家主人、在经济上是其私人财产的所有者,而政府预算本质上是一种公共资金的受托决策——政府公共预算资金的点点滴滴均来自于委托人——广大纳税人人民所有的财产而非来自于政府自身。

  纳税人人民之所以愿意将自己资财的一部分让渡给政府加以管理、运用,非为政府本身而是为了人民自身福利(公共需要)的最大化实现;政府基于人民的信任管理和运用财政资金实际上是在履行预算信托的受托责任。

  在这一预算信托中,人民作为信托资金——财政资金的来源者,既是预算信托的委托人,也是预算信托的受益人,是预算信托实施结果的最终承担者。

  因而,其逻辑必然应当是人民应是预算结果的知情人,是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者,而政府、政府各部门及其官员作为受托人,虽然居于预算信托管理事务的中心环节,是各类预算行为的具体决策者、执行者,但它们应在委托人人民直接或者间接(即经由选举的国会、人民代表大会等)订定的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权(责),并对预算委托人同时也是预算受益人之纳税人人民及其代表(议会、国会、人代会等)负责,向他们报告、公开预算收支运行及其结果的有关情况,接受其监督、审议乃至纠正,以确保纳税人人民设立信托的目标——公共需要的最大化实现。

  

预算公开透明之嬗变

  预算公开透明是一个不断发展的过程。

  早在英国资产阶级反对封建王权的长期斗争中,就强制国王以诏书、谕旨、权利法案等柔性宪法形式多次承诺:举凡税贡征课、王室借款等涉及人民负担的事项,必须先经国会会议,以期获得全国公意。

  遭受“未经我们允许就向我们强迫征税”之痛的美国十三州殖民地人民,在其独立后于1787年制定的宪法第9条第6款中即明定合众国的“一切公款开支,其账目应随时公布之”。

  法国大革命时期由资产阶级制宪会议通过的《人权和公民权利宣言》不仅在第14条规定:“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途,决定税额、税率、客体、征收方式和时期”,而且其第15条更明确宣称:“社会有权要求机关公务人员报告其工作”,其后1791年法国《宪法》第5篇第3条更明文规定:“由部长或经管人签署并证明的各部支出细账,应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况,亦应以同样方法公布之。此等收支状况应按性质加以分别,并应说明各县每年的收支金额。各郡有关法庭、行政机关及其他机关的特别支出亦应公布之。”

  凡此均从宪法的高度确立了作为预算资金来源者、预算信托受益者的一国国民及其代表对政府财政预算所享有的知情权、监督权和审批权,相应也就奠定了政府及其公务人员公开财政预算情况的义务和责任。

  因此,客观地说:预算公开作为一项政治法律制度并非自古就有,而是人民取得对专制王权斗争的胜利并被确认为国家最高权力本原后的合乎逻辑的结果。此后,其他国家如日本、德国等也纷纷以宪法、财政法或预算法的形式确立了预算公开制度。

  如日本1946年公布的战后《宪法》第91条就规定:“内阁必须定期,至少每年一次,就国家财政状况向国会及国民提出报告”。其1947年颁布的《财政法》第46条更明确规定:“预算成立后,内阁必须及时将预算、上上一年度财政收支决算等财政事项,以印刷品、演讲或其他适当方式通告国民。除前项规定外,内阁必须至少每个季度向国民报告预算使用状况、国库状况以及其他相关财政事项。”

  二十世纪末,国际货币基金组织(IMF)、经合组织(OECD)等国际组织更将预算公开发展为财政透明度原则、预算透明度原则,借以保障国际社会宏观经济稳定、政府良治和财政公平,推动国际经济合作的开展。如国际货币基金组织于1998年在华盛顿通过了《财政透明度良好行为守则——原则宣言》,并制定了指南性质的《财政透明度手册》。此后,随着新公共管理运动的不断深入,IMF执行委员会于2001年对《财政透明度良好行为守则》及《财政透明度手册》进行了修订。

  在修订版《财政透明度手册》中,IMF除对财政透明度进行一般性的总结与规范,强调财政透明度是向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向以及公共部门的账户和财政预测外,对于那些已经或接近达到《财政透明度良好行为守则》标准的发达经济国家,为其制定了财政透明度最佳行为;对于那些财政管理体制薄弱的国家,则要求其选择性地重点关注一些良好行为。

  这些与财政报告和财政数据质量有关的良好行为具体涉及政府结构、职能作用与责任的澄清,公众获得财政信息的难易程度,预算编制、执行和报告的公开,对财务信息真实性的保证(主要通过独立于行政机构的国家审计机构及时向立法机构和公众汇报政府账户的财务状况是否真实来实现)等四方面的内容。

  而经合组织的工作核心是要求财政过程透明,尤其强调预算透明度。经合组织2001年制定的《预算透明度最佳行为》对预算报告的内容、报告频率以及相关的控制和审计机制做出了具体规定,内容涵盖预算报告的内容应全面,政府应及时向立法机构提交预算报告,预算文件应包括对每一项收入和支出项目的详细评论,在可行的情况下应提供支出项目的非财务业绩数据,预算应包括中期预测、对税式支出的讨论等12个方面的内容。

  此外还要求特别披露:用来编制预算的经济假设、税式支出、金融负债和资产、非金融资产、员工养老金负债、或有负债等信息。经合组织特别强调,预算信息透明度的一个重要方面是使公众能够方便地获取财政报告,为此,立法机构应当能够有效地检查所需要的财政报告,应当使公众能够获取最佳行为中所规定的财政报告,包括在互联网上免费提供报告。

  前述国际组织有关透明度文件,考其实质内容,不仅如预算公开制度一样强调纸面财政预算信息应予公开,而且更强调公开的内容应完整、真实、准确、可比,强调信息提供的及时和易于获取,强调公众及其代表立法机构、独立审计机构对预算过程的有效参与和控制。因而,可以认为透明度原则是更高层次的预算公开,其目的是推动民众对预算实践的参与,促进国家的公共治理和善治。

  

中国预算公开的现状

  市场经济发达国家与国际组织之所以大力推动预算公开制度,实因借助于这一制度平台可以让公众全面了解政府的财政收支状况和施政决策情况,明晰财政风险,监督资金的分配、使用,评价资金的运用效率和政府施政效能,督促政府更好地履行公共受托责任,优化国家公共治理,确保政府真正在完全彻底地为国家最高主权者人民的利益服务。

  但与此形成较大反差的是中国的预算公开无论是在理论认知、制度建设还是现实实践方面都不如人意。

  长期以来,我们在思想观念上将政府预算视为国家机密,不仅一般民众难以获取,即使是各级人大代表也往往只能在短暂的会期获得寥寥数页的预算草案的概要,更遑论可以进行认真细致的审议、批准。

  预算公开连在国家各级权力机关组成人员的层面都无法实现,这实是造成中国预算编制粗糙、预算执行随意、预算资金巨额浪费的重要制度根源之一,也无怪乎一些全球性机构将中国评为世界上财政透明度最差的国家之一。

  近几年来,我们虽然在制度建设方面以推动法治政府、服务型政府为契机,借助于国务院行政法规《政府信息公开条例》的形式将政府财政预算、决算报告列入了政府应予重点公布的信息范围,并对信息公开的方式和程序、监督和保障等做出了规定。但亦仅止于此,在中国现行《宪法》、《预算法》及有关法律中都没有关于预算公开、公民参与的任何内容。

  实践中,虽然中央政府有关部门如审计署,地方政府如广州、深圳、河南焦作、河北承德等地也都在积极推动预算公开、群众参与等方面的改革,财政部也先后发布了约束本系统的《关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见》、《财政部政务公开规定》和《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》等规定,但因其立法层次低、所能约束的主体极其有限,以至于诸多使用财政资金的政府部门、地方政府,仍然将预算信息视为政府禁脔,人民不得与闻,更别说监督和参与,从而失去了一个很好的民众知悉、参与和监督政府预算编制、审议和执行的最基础的制度化平台,剥夺了民众的知情权、决策权和监督权,而这显然与中国民主政治改革进程相悖。

  

中国预算公开的改进方向

  笔者认为,中国目前这种由国务院特别是由财政部行政主导的财政预算信息公开,有其难以克服的弊端和难题:

  一是由行政法规、规章来规范财政预算信息公开,既不符合中国《立法法》关于财政、税收基本制度只能制定法律的基本规定,也不符合国际上财税问题应是法律保留事项甚至是宪法规定事项的惯例,实质上是剥夺了人民对财政事项的最高话语权。

  二是就中国的现状而言,政府部门尤其是财政部门是财政预算信息的最大垄断者,因而也就应是预算信息公开的最大责任人,由责任人自定规则规范自己的行为,其公开的范围、公开的深度、信息获得的难易程度、未能获取时的救济和责任追究机制,就可想而知。

  三是所能约束的信息提供主体范围极其有限,公民难以获得国家财政预算信息的全貌。因为,从理论上讲,凡参与预算过程、使用国家财政资金的所有掌握相应预算编制、执行、审计、决算等信息的国家机关,都有依法报告和公开相应财政预算信息的义务。

  而国务院的行政法规严格来讲约束不了立法、司法机关,也约束不了党务部门;财政部门的规定更连同级政府其他部门也管束不了,行政部门应如何向立法部门报告和向公民公开?立法机关、司法机关应如何向公民公开及公开哪些内容?显然只有法律甚至只有宪法才能确定。

  四是预算公开还要求设定预算权力(利)、义务、责任的实体依据公开,以便评估预算的合法性、合理性,而这些依据最主要的应是各种各样的法律或地方性法规,行政法规、行政规章则显然无法规定这一点。

  五是现代国家尤其像中国这样的大政府,政府管理职能巨大而庞杂,政府、政府行政部门、执行管理职能的社会组织、国有企业之间的联系复杂,政府一般预算、基金预算、国有资本预算、社会保障预算间犬牙交错,其信息的复杂性远非一般的政务信息公开所能及。因而,在一般的《政府信息公开条例》中对此作规定,实有难以承受之重。

  对此,笔者一贯主张,中国将来在修订《预算法》时,一定要明定预算公开原则,就预算公开的基本内容如公开主体、公开内容及除外、公开程序、救济机制等做出一般性规定,同时还应由全国人大常委会依据中国财政暨政治体制改革进程,制颁、修订有关财政预算信息公开的具体制度决定,配套完善新闻自由、出版自由等方面的制度建设,主导和推进中国预算信息公开的具体进程,并应在时机成熟时,将财政预算公开制度上升为宪法的规定。

  在这方面,中国全国人大去年7月发布征求意见的《预算法》修正案草案二次审议稿之九虽然增订一个条文决定确立预算公开制度,但其内容规定太过简单、抽象,而且将预算、预算调整、决算公开的具体办法授权由国务院规定的做法也违背基本法理和国际惯例,需要我们在正式修法时加以深思和改革完善。■

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