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目标治国、绩效差距与政府行为:研究述评与理论展望

时间:2017-08-02 来自:微信公众号“ 公共管理与政策评论”作者:马亮 - 小 + 大

【摘要】无论是五年规划还是年度目标责任考核,政府在经济发展、环境保护和社会管理等领域都设置许多绩效目标。这些目标框定政府的关注领域和任务范围,明确政府的努力方向和程度,因此对政府行为和社会福祉影响深远。本文系统综述目标治国的已有研究,并构建一个整合性的理论框架,从绩效差距角度解释目标设置对地方政府行为的影响机制和权变因素。本文认为未来研究可以聚焦经济增长、环境保护等政策领域,系统收集政府目标和绩效数据,重点研究目标设置和绩效差距对组织学习和创新、弄虚作假和目标偏差等政府行为的影响,为优化政府目标设置、促进政府创新、规避策略性行为和提升政府绩效提供经验依据和政策建议。
【关键词】政府绩效评估;目标管理;绩效差距;策略行为;博弈

一、引言

目标责任考核与五年规划,是中国政府管理体制的核心组成部分。政府部门设定、完成和监督各项目标,推动政府努力、经济增长和社会发展。绩效目标是政府期望在未来达到的结果或状态,它既是政府工作的“指挥棒”,也是解释政府行为的关键变量。各级政府设定大量目标,如经济增长率、节能减排量、蓝天数、矿难死亡人数、计划生育控制人数、精准扶贫人数等。这些每五年或每年设定的目标有很强的指导性和约束力,会对政府行为和社会发展产生深远影响。一定意义上可以说,中国采取的是“目标治国”。因此,理解政府如何设置、调整、应对和完成绩效目标,以及目标如何影响政府行为和绩效,就具有重要的理论价值和实践意义。

制定和监测经济社会发展规划是许多共产主义国家的体制传统,特别是以苏联时期最具代表性(Heilmannand Melton,2013)。虽然计划经济体制的目标设置存在弊病(如炼钢厂的目标棘轮效应),但中国也效仿苏联建立类似的规划体制,并在改革开放和市场经济体制建立以来得以逐步强化和精细化(胡鞍钢,2013)。与此同时,五年规划目标分解为年度目标责任考核指标,并通过部门划分、逐级摊派和层层分解而得以贯彻落实,成为政府绩效评价与管理的主要抓手(王汉生、王一鸽,2009)。目标责任制也称目标管理责任制,是各级政府分配和监督目标任务的主要方式,并为各项目标任务的兑现和完成提供制度保障。

尽管目标管理被认为具有合理性,能够激发个人的动机和组织的活力(杨宏山,2017),但在实际操作中却可能导致许多意想不到的负面影响(Gao,2010)。当政府设置的目标与其实现状况不一致时,会产生正向或负向的绩效差距,并导致不同的政府行为和结果。如果设置过高且刚性的目标,政府会为了达成目标而弄虚作假或篡改数据,产生适得其反的结果。如果设置模糊或过低的目标,政府会减少努力或逃避问责。此外,上级政府设定的目标,可能被下级政府扭曲、替代乃至抛弃,使目标走样以致偏离预期方向(Li,2015)。由此可见,识别目标设置和绩效差距对政府行为策略的影响,探究政府行为背后深层次的内在机理,对于优化政府行为并改进政府绩效具有重要启示。

政府目标设置与绩效差距源自绩效评估与管理,又受到绩效评估与管理的影响,二者关系非常密切。目标如何影响政府行为? 当目标的实现状况同历史水平或竞争对手存在绩效差距时,会如何影响政府的策略和行为? 本文从目标设置、绩效差距和官僚问责等理论出发,综述已有文献并构建理论框架,解释目标设置和绩效差距对政府行为策略和绩效改进的影响。这项研究将有助于深化现有府际关系、政府绩效评价与管理、五年规划和目标责任制的文献,基于中国情境的研究将为比较公共管理研究提供新的证据。这项研究将会产生一系列经验依据和政策启示,为各级政府部门更合理、有效地制定和推进五年规划,实施和完善目标责任考核以及提升绩效管理提供政策建议。

二、研究综述

整体而言,有关目标治国的现有文献包括如下三个方面。一是企业行为理论、经理人激励契约、绩效差距与目标设置的相关研究;二是政府目标特征、官僚制、绩效评价与管理的有关文献;三是基于中国情境的目标责任考核和五年规划的相关研究。

(一)绩效差距与组织行为

目标设置理论大概是组织管理与社会心理学领域最重要的理论之一(Locke and Latham,1990;2013)。通过设置具体的、可实现的目标,并将其同奖惩挂钩,可以激发个人动机、团队活力和组织创新,进而提升任务绩效。如果员工参与目标设置过程,则有利于增强他们对目标的承诺程度。总体来看,现有文献都在关注目标设置的正面作用和积极影响,而其负面作用、消极影响和“阴暗面”则少有涉及(Barsky,2008)。许多研究都假定目标设置只会带来正面作用,而忽视了它同样可能产生副作用(Harris and Bromiley,2007)。但是越来越多的研究发现,目标设置也可能诱发败德行为。实验室研究显示,与“尽己所能”的一组学生相比,设定了具体和有挑战性的目标使学生更倾向于在游戏中夸大绩效(Schweitzer,etal.,2004)。高不可及的目标可能激发斗志,但也会诱发败德行为(Sitkinetal.,2011)。因此,有必要对目标设置的伦理成本和阴暗面进行深入研究,以规避其负面影响(Welsh & Ordó?ez,2014)。

与聚焦微观层面的个体和团队行为的目标设置理论不同,另一支文献关注宏观层面的组织行为,即企业行为理论(Cyert and March,1992)。该理论认为,组织会设定目标并将其作为衡量绩效表现的期望水平或参照点(Shinkle,2012),进而根据绩效反馈去调适目标(Mezias et al.,2002)。与之相关的前景理论发现,人们对损失的反应程度大于对收益的,并可以解释许多风险和不确定条件下的决策行为(Kahneman and Tversky,1979)。例如,选举和民意调查都发现了负向偏误,即公民对政府绩效低下的批评程度,显著强于其对政府绩效改进的支持程度(James and Moseley,2014)。当人们无法达到目标时,可能更倾向于做出冒险举动。当组织无法达到目标时,往往会采取信息搜寻、学习、冒险、创新、战略变革等行为(Greve,2003)。与此同时,负向的绩效差距也会诱发不道德行为。研究显示,在绩效表现糟糕而无法达到预期水平时,企业会对会计数据“动手脚”,而经理人的绩效激励计划则加剧了这种状况(Harris and Bromiley,2007)。对美国上市公司的研究显示,在内外部绩效差距的压力下企业经理人可能造假,而声名显赫的大公司同样会铤而走险去做假账(Mishina et al.,2010)。

会计学领域突出委托—代理理论和经理人激励契约,并对委托人(如董事会)与代理人(如经理人) 围绕目标设置的博弈关系进行研究(Murphy,2000)。经理人的激励计划往往同绩效挂钩,但其下一年度的绩效标准或目标是以上一年度的实际绩效为基准的,这导致“水涨船高” 的目标棘轮现象(Bouwens and Kroos,2011)。棘轮效应使绩优者害怕目标被加码提高,因此会选择隐匿信息或降低努力程度(Milgrom and Roberts,1992)。目标设置导致结果集中于目标两侧,使绩优者自满和懈怠以留有余地,使未达标者努力和赶超以达标,并使无法达到目标者彻底放弃或孤注一掷(van Dooren et al.,2010)。目标棘轮实际上是委托人变相惩罚过去表现好的代理人,所谓“鞭打快牛”(Bol and Lill,2015),由此引发代理人的跨期激励冲突难题。但是,如果委托人与代理人之间存在长期的契约承诺、非正式约定和信任关系,那么棘轮效应就会减弱(Indjejikian et al.,2014)。学者们也发现目标的用途、难度和灵活性(Arnoldand Artz,2015)以及目标的明确性或清晰(Dekker et al.,2012)对组织绩效的不同影响。

心理学、组织管理研究和会计学等领域对目标设置研究的出发点和理论视角大为不同,但它们的研究结论却出乎预料的一致。对企业员工和组织的研究发现,为理解目标设置和绩效差距的影响提供了启示,但有必要在公共部门的场域下进行拓展和检验。

(二)绩效目标与政府行为

通常认为,政府目标不同于私营企业,更多关注公平、问责等价值;政府目标比企业更模糊和难以捉摸;政府目标的数量也多于企业,往往诱发目标之间的不协调乃至冲突。但是,一些研究却没有揭示上述差异(Boyne,2002)。此外,处于垄断地位的政府往往缺乏竞争市场,没有类似于利润率这样的硬性绩效信号,这使横向标杆比较的参考性不强。现有文献主要关注目标模糊及其对许多行为和结果的影响,如工作满意度、离职倾向、组织承诺、任务动机、组织绩效等(Rainey and Jung,2015)。目标模糊包括使命的可理解性、指示性、评价性和优先性四个维度,它们可能对个人和组织产生不同的影响(Chun and Rainey,2005)。尽管目标模糊研究有助于理解政府目标的特征,但现有研究很少探讨目标设置对政府行为的影响。英国政府可谓“目标狂”,设立首相传达办公室并推行“最佳价值”计划和“地方公共服务协议”,自上而下地设定和推动各类政策目标,并将目标作为政府绩效管理体系的核心要素(Halpern,2015)。英国目标体制得到大量研究,一些学者得出支持性观点,认为目标设置提升政府绩效(Boyne and Gould-Williams,2003)、公共教育绩效(Boyne and Chen,2007)和医疗卫生领域的表现(Kelman and Friedman,2009)。但是,另一些学者发现它在医疗卫生领域的负面影响,比如导致医院为达目标而不择手段(Bevan and Hood,2006;Hood,2006)。与此同时,政府目标在不同部门之间的分分合合,也使跨部门协调存在很大难度,往往不利于目标达成(James and Nakamura,2015)。

美国联邦政府部门设置的战略目标层出不穷,不仅有各个部门的具体目标,而且有跨部门的合作目标(Putansu,2015)。研究显示,成功的领导者设置相对较少的目标以聚焦关键领域,关注结果性目标而不是具体过程(Kelman and Myers,2011)。对美国公共教育领域的目标体制及其影响进行研究显示,一些班级在标准化考试中的确发生舞弊现象,而对学校的评比和淘汰机制则助长了这种行为(Jacob and Levitt,2003)。有学者提出,可以用没有参加标准化考试的学生比例来粗略估计组织造假的程度。研究发现,资源匮乏和任务压力显著影响组织造假,而绩效差距和监督水平则不会诱使组织造假(Bohte and Meier,2000)。丹麦的研究显示,绩效管理改革有利于提升学生成绩,但下放目标设置权限却适得其反(Nielsen,2014b)。对于公共部门来说,当面临多个目标却缺乏足够资源去实现时,就可能存在目标替换的风险。但是,对于目标的设置与否、数量、精确度、难易程度等同组织行为与绩效的关系,目前还没有取得一致结论。

最近的一些研究从绩效差距、官僚问责、组织同构等角度考察公共部门的目标优先性和目标设置,以及它们对组织创新等的影响。对北欧学校的研究显示,组织绩效差距会驱动组织更关注变革, 并调整其目标的优先程度(Nielsen,2014a)。对英国医院的考察发现,绩效差距会驱动组织搜寻和创新(Salge,2011)。对美国大学校长的调查表明,绩效差距并不影响其目标的优先排序,但是上级和选民的问责压力则产生显著影响(Rutherford and Meier,2015)。研究显示,当美国联邦政府部门刚好达到目标时,管理人员最不会鼓励创新或下放权力(Nicholson-Crotty et al.,2016)。最近发展的绩效差距理论,被用于解释组织选择目标、设定目标和战略调整(Meier et al.,2015)。上述研究开启了公共部门目标设置与绩效差距的研究先河,但是不同的政治体制和组织文化可能影响目标设置的逻辑及其行为影响,因此有待于在中国情境下加以检验和修正。

(三)规划目标、任务考核与策略行为

针对中国情境下的发展规划、目标考核和战略行为,学者们从多个角度进行研究。有学者认为五年规划是一套“目标治理”体制,能有效确保各项任务按期完成(胡鞍钢,2013;鄢一龙,2013)。针对经济增长(徐现祥、梁剑雄,2014)、节能减排(梅赐琪、刘志林,2013)、教育财政支出(张光、江依妮,2010)、公务员工资(吴木銮,2009)等许多政府目标,学者们分别从晋升激励、政策执行、财政分权、从众行为等角度进行研究。有学者把目标属性分为政府自设的内生目标和上级委派的外生目标,它们会对政府行为产生截然不同的影响(狄金华,2015)。一些学者对目标设置的科学性和合理性进行了理论探讨(魏四新、郭立宏,2011),但是有待于进一步检验。马亮利用中国各省经济增长目标数据,首次从省级官员的任期和职业背景角度解释目标设置的依据(马亮,2013)。马亮还从绩效差距和政府问责角度实证解释目标设置的行为逻辑(Ma,2016)和目标调整的影响因素(马亮,2016a)。

研究发现,目标设置与干部考核为地方政府提供强力激励,使其积极完成上级目标。恰恰是通过目标管理,中国经济实现可控的高速增长(Xu and Gao,2015)。研究显示,约束性指标有利于改善环境绩效,但是奖惩激励措施并未奏效(Tangetal.,2016)。对城市空气污染治理的准实验研究发现,绩效排名推动政府披露信息,但是政策承诺却得不到兑现(马亮,2016b)。对酸雨和二氧化硫污染的“两控区”研究显示,设定目标使城市政府更重视空气污染控制并降低污染物浓度(Chenetal.,2016)。研究发现,同中央关系紧密的政府官员为了谋求晋升,会更卖力地实现节能减排目标(Liang,2015)。“十一五”规划涵盖环境保护指标,但是仅影响被考核和显示度高的指标(如空气污染物浓度),而不影响未考核和显示度低的指标(如烟尘和水污染) (Liang and Langbein,2015)。在安全生产领域, “死亡指标”使地方政府更重视矿难治理,并大幅减少伤亡人数(Chan and Gao,2012)。政府目标不仅需要下级部门完成,而且仰赖相关企业配合。研究显示,有政治关联的企业导致更高的生产事故率,但把安全生产目标同干部任免挂钩,会减弱政治关联对监管失灵的作用(FismanandWang,2015)。

与目标设置关联的激励和问责会诱使地方政府弄虚作假和欺上瞒下(刘焕等,2016)。对省级政府的研究显示,在升迁压力下政府官员会篡改GDP增长率数据,结果使其同用电量增长率相背离,从侧面佐证“克强指数” 的合理性(Wallace,2016)。有研究显示,各地区GDP增长率同基于卫星遥感技术的夜间灯光数据存在差距,表明经济数据可能被夸大(徐康宁等,2015)。尽管夜间灯光数据本身也有很多“噪音”。

在GDP主义的考核压力下,政府注重生产性公共物品(如经济增长)而忽略非生产性公共物品,如教育、医疗、环境等(马光荣、杨恩艳,2010)。与预期性的经济增长目标相比,约束性的环境污染目标可能流于形式,在具体执行中出现“有令无控”的局面(Kostka,2016)。经济目标的硬约束也使政府过度追求投资拉动和经济增长,而使宏观经济调控和货币政策难以均衡(马草原、李成,2013)。对重庆区县的自然实验显示,列入目标考核的辖区会篡改空气污染数据以避免被惩罚(Oliver,2014)。对中国所有城市空气质量监测数据的分析显示,近半数都有造假
嫌疑(GhanemandZhang,2014)。在节能减排领域,目标设置诱发数据造假(MaandZheng,2016)。在安全生产领域, “一票否决”使事故死亡数据出现低报现象(FismanandWang,2017)。

“上面千条线,下面一根针”,目标责任考核在基层政权和乡镇治理的层面表现得最为突出,并诱发多方面的问题(王汉生、王一鸽,2009),如行政渗透(徐勇、黄辉祥,2002)、目标—手段偏差(张汝立,2003)、印象管理(阎波、吴建南,2013)、应对策略(何绍辉,2010)等。最近一些深度访谈和案例研究揭示了目标责任制的负面影响(Li,2015),发现了绩效考核中的造假现象(Gao,2015)。

(四)对已有研究的评估

上述研究对本文关注的目标设置、绩效差距和战略行为等都进行了广泛探讨,但是仍然存在如下不足,亟待在未来研究中加以填补。

首先,目标设置理论仍然主要关注个体和团队,对组织层面的研究还处于初级阶段,因此研究应从个体和团队层面提升到组织层面。企业行为理论及其发展的绩效差距研究文献,需要在公共部门加以检验和修正。不同于企业的营利目标及利润底线,政府往往面临多元、模糊和独特的目标,并导致截然不同的行为特征和绩效影响。目标设置理论认为设置目标就会产生正面效果,但是目标设置也有“阴暗面”,并诱发许多败德行为,这是亟待加强的研究方向。心理学、管理学和会计学对目标设置的研究采取不同路径,亟待开展跨学科的整合性研究。

其次,在政府目标研究中仍然主要关注公私部门差异,特别是目标模糊对个人动机和组织绩效的影响,而未触及目标设置对组织行为和绩效的影响。有关目标设置的关键问题包括:目标设置对政府行为产生了怎样的影响? 政府设置的目标在数量、模糊性、量化程度、水平高低、表现形式等维度都有所不同,这些目标属性会对政府行为产生哪些影响? 与此同时,政府的多目标冲突与协调、序贯目标设置、目标设置导致的绩效悖论等问题,也有待于更深入的研究。一方面是为了达成目标而不择手段,另一方面是将目标转移或转换为其他目标。在目标与手段之间可能存在断裂风险,并需要进一步研究。

再次,对发展规划与目标责任制的研究还处于初期,很少从目标设置与绩效差距的角度探讨,现有理论框架的解释力有待提升。五年规划的周期性特征表明,政府会通过绩效反馈而不断学习和调适,但相关研究还很匮乏。比如政府一直强调经济增长要“保七争八”,在安全生产和环境治理领域“一票否决”,但是为了逃避问责而达成目标,却可能诱发许多负面影响。政府目标设置中“层层加码”的问题仍然没有得到充分关注和有效解决,说明目标设置导致的行为后果有待于深入研究。

最后,策略或战略行为是政府层面的调整和改变,包括正面的政府变革、学习与创新,也涉及负面的弄虚作假和欺上瞒下。这些行为都是政府为了弥补绩效差距而做出的战略调整,但是为什么绩效差距会导致截然相反的战略行为? 目标设置和绩效差距如何影响不同面向的战略行为?已有文献并未对此做出明确的理论解释,也未将其纳入一个理论模型予以实证分析。因此,需要引入权变因素去解释绩效差距对正面和负面战略行为的不同作用。

综上所述,有必要进一步加强目标设置和绩效差距对政府行为策略的影响研究,以推动未来研究并启发政策实践。本文从委托—代理理论、信息不对称与激励冲突、绩效差距与绩效反馈、官僚问责等理论出发,构建一个整合性的理论框架,解释目标设置和绩效差距对政府行为和绩效的影响。

三、理论框架与研究命题

本文构建了一个整合性的理论框架,解释目标设置和绩效差距对政府行为的影响。组织目标或期望水平是组织预期达到的绩效水平,它有助于激励成员、评估绩效和获取合法性。私营企业的目标主要是利润增长率和投资回报率等财务绩效指标,而公共部门的目标则以教育普及率、贫困人口比重等非财务指标为主(Boyne,2002)。组织目标是“方向盘”和“指挥棒”,因此对组织发展有深远意义。组织目标包括两个维度:组织视为重要的结果,即目标维度;组织在具体目标维度上的期望水平,即目标水平(Shinkle,2012)。目标维度探讨不同目标的优先性和偏好次序,而目标水平则关注特定目标的满意值或期望值,即确定组织是否达到满意程度的标准。

政府与其过去绩效和兄弟辖区绩效之间的相对差距,是解释许多政府行为的关键因素之一。企业行为理论认为,有限理性的经理人会根据此前的期望和经验去做出未来的决策(Cyert and March,1992)。在目标维度既定的情况下,组织绩效与其过去表现(历史标尺)和同类组织表现(社会标尺)的差距——绩效差距,就在很大程度上决定组织的战略定位,进而会影响许多战略层面的行为选择(Greve,1998)。组织从其绩效差距中学习,而绩效差距既可以来自组织本身的历史经验,也可以是同其他组织相比较的结果(Greve,2003)。

组织会将其目标实现状况同其过去的实际绩效(如去年的)相比较,这会产生历史绩效差距。如果今年的绩效高于去年的,则历史绩效差距为正,反之则为负。组织也会将其实际绩效同其他有可比性的组织(如地理邻近、发展阶段相近和意识形态相似的兄弟辖区作为参照系、学习榜样和竞争标杆)相比较,这会产生社会绩效差距。如果组织绩效高于其他同类组织的,则社会绩效差距为正,反之为负。

本文具体从历史和社会两个方面刻画绩效差距,并考虑正向、负向和接近零值的绩效差距,以更细致地研究两个维度的绩效差距及其不同表现形式。无论是企业行为理论还是前景理论,都发现正向和负向的绩效差距会产生微妙的行为差异。当组织接近达到而未达到目标水平时(即若即若离状态),最有可能铤而走险和不择手段。

政府设置的目标维度和水平,会使其成为调动资源、动员力量和激发努力的主要来源,但也可能诱发许多目标扭曲和不择手段的博弈策略。目标设置产生的绩效差距,会影响组织的信息搜索、冒险、创新、变革、学习、注意力分配等(Greve,2003)。但是绩效差距也会诱发负面行为,如数据造假、违规操作、目标偏差等(Mishinaetal.,2010)。我们既关注政府的正面行为,也分析政府的负面行为。只有将正反两面结合起来,才能构成一个完整的政府战略行为图景。

本文研究目标设置和绩效差距对政府战略行为的影响路径,并构建理论框架,从历史和社会绩效差距角度对目标设置的战略行为效应进行解释(见图1)。从历史和社会两个方面刻画绩效差距,并分别度量正向、负向和接近零值的绩效差距,以更细致地研究两个维度的绩效差距及其不同影响。研究绩效差距对正反两种不同战略行为的影响,一方面是战略变革、学习和创新等正面行为,另一方面是数据造假、目标偏差等负面行为。



(一)目标设置与绩效差距对战略行为的影响

目标设置和绩效差距提供的绩效反馈,使政府有压力和动力做出战略调整。历史和社会绩效差距会影响政府的行为选择,并诱发一些不道德的策略性行为。当目标设置得过高以至于实现无望时,政府可能冒险去创新,但也可能铤而走险去弄虚作假。当政府可以轻松实现其设置的目标时,绩效差距为负时,战略调整的可能性较强,而弄虚作假的倾向较低。从历史纵向比较来看,政府如果实现了过去的目标水平,就会降低其战略变革的倾向。从横向社会比较而言,如果政府过去的绩效比其他政府更高,那么可能降低其战略变革的倾向。本文据此提出研究命题是:

P1:绩效差距与战略行为存在U 型的曲线关系,即在恰好或刚好实现目标水平时,政府调整或改变战略的可能性最低;绩效差距为负或正时,战略调整的概率都较高。

前景理论指出,决策者对损失的敏感度高于收益(Kahneman and Tversky,1979)。企业行为理论发现,负向绩效差距的行为效应比正向绩效差距更强(Greve,2003)。从官僚问责理论来看,负向绩效差距使政府官员面临很强的问责压力,并可能推动其采取激进的战略选择(Rutherford and Meier,2015)。相对来说,正向绩效差距意味着政府处于“安全地带”,战略调整的动力也较低。基于上述理论,提出如下命题:

P2:无论是历史绩效差距还是社会绩效差距,负向绩效差距对战略行为的影响都比正向绩效差距更强。

干部人事管理制度赋予地方官员很强的晋升激励,并在同级政府之间形成绩效竞争态势(Ma,2012)。鉴于中国是典型的相对绩效考核,政府部门更在意同兄弟部门的标尺竞争,借此赢得稀缺的晋升机会。因此,社会绩效差距关乎政府官员的仕途,对政府战略行为的影响较强。虽然前任官员的历史绩效可供参考,但快速转轨时期则不适用,历史绩效差距对战略行为的作用会较弱。因此我们命题:P3:社会绩效差距对战略行为的影响会比历史绩效差距更强。

两种绩效差距都会影响战略行为,而二者的一致程度则会产生微妙的差异。当两种绩效差距的方向一致时,会彼此强化绩效信号的反馈作用,并对战略行为产生倍增影响。当二者的方向相反时,则可能相互抵消绩效信号的反馈作用,并弱化其对战略行为的影响(Greve,1998)。因此,我们提出两种绩效差距的交互效应命题:

P4:历史绩效差距与社会绩效差距的方向越一致,绩效差距对战略行为的影响越强。

(二)绩效差距对政府创新与策略性行为的影响

绩效差距会影响不同的战略行为,首先,绩效差距会对正面战略行为产生影响,特别是绩效差距对政府创新的作用。政府创新是指引入新的理念、技术、实践和政策,进而改进政府绩效的过程。创新意味着不确定和冒险,因此政府不会自愿和轻易地去创新(Ma,2017)。当绩效差距为负时,政府必须“绝地逢生”才能回应生存压力,因此有很强的动力去创新。当绩效差距为正时,政府拥有充裕的资源和能力,这赋予政府创新很大的自由度(Nicholson-Crotty etal.,2016)。本文提出如下命题:

P5:绩效差距与组织创新存在U 型的曲线关系。当绩效差距的绝对值较大时,政府更有可能去创新。

政府创新可以分为许多类型,如技术创新、组织创新、管理创新、服务创新、治理创新等(Wuetal.,2013)。绩效差距对不同类型的政府创新会产生不同的作用,而两种绩效差距的影响也不尽相同。未来应进一步对这些细微之处进行深入研究,揭示绩效差距对政府创新的影响。

未来应从多个维度研究绩效差距对政府博弈和策略性行为的影响,特别是重点研究绩效差距对目标优先性、财政支出偏好、注意力分配、冒险和造假等行为的影响。在多目标和多任务的环境下,当某项目标的绩效差距较大时,政府可能放弃它;但是当某项目标的绩效差距较小时,政府可能投入更多的财力和精力去实现它,以避免惩罚和问责。通常来说,可以用财政支出结构来衡量政府的响应力,比如教育、医疗和社会保障的支出比重就可以反映政府对民意的响应程度,而这些目标上的绩效差距可能会影响政府财政支出结构。与此同时,政府绩效差距也会对政府的冒险和造假等策略性行为产生影响。

P6:绩效差距与政府策略性行为存在负向相关关系。当绩效差距为负时,政府更倾向于弄虚作假或出现目标偏差;当绩效差距为正时,绩效差距与策略性行为的关系不显著。

通常来说,政府为了达成目标而开展的许多策略性行为都是在隐匿情况下进行的,以避免被揭发和惩罚。在这种情况下,识别政府的策略性行为就成为至关重要的研究问题。一方面,可以通过深度访谈去了解政府战略行为的真实状况。另一方面,则有赖于开发新的数据集和识别技术,以捕捉政府的策略性行为。例如,前述研究将经济数据与用电、夜间灯光等数据对比,或者利用断点回归技术揭示空气污染物浓度的异常数据点。此外,会计学对目标棘轮效应的研究,为我们提供了识别策略性行为的技术。未来应借助和提升这些技术和数据,为检验目标设置和绩效
差距对弄虚作假、目标偏差等策略性行为的影响提供依据。

(三)绩效差距的权变因素研究

政府变革、学习与创新是因应绩效差距而做出的战略调整,而弄虚作假和欺上瞒下也是政府为了弥补绩效差距而采取的手段。绩效差距会导致政府冒险,也会诱发避责。如何解释绩效差距所产生影响的自相矛盾行为? 绩效差距与战略行为存在U 型的曲线关系,但是在什么情况下它的作用更强? 已有文献并未对此做出明确的理论解释,未来应引入目标属性、政府动机和制度环境等变量,借此解释绩效差距对正面和负面战略行为的不同作用。

从自上而下的官僚控制角度来看,绩效目标的激励或问责程度不同,绩效差距的影响也不同。在绩效目标是刚性或硬性的情况下,特别是强激励或高赌注的绩效目标,如关键绩效指标或“一票否决”,更有可能导致政府官员去冒险。上级委派或指定的重要目标,政府会优先考虑并参照设置;但是,也可能发生下级忤逆上级的情况,特别是在压力型体制下出现“官逼民反”或“上有政策,下有对策”的策略应对行为。如果上下级政府之间建立稳固可靠的相互信任和彼此承诺关系,那么就会“睁一只眼、闭一只眼”,并弱化绩效差距的行为效应。不同目标的优先次序不同,政府可能过度重视某些目标(如经济增长),却有意忽视另一些目标(如环境保护)。政府为了逃避责任和惩罚,也可能选择设置模糊的、笼统的、易于实现或便于操控的目标。

P7:当目标设置的激励力度较强时,绩效差距对战略行为的影响较强。

已有研究没有充分重视组织领导者的关键作用,而将其假定为同质化的,但这显然不符合现实情况。一些企业研究考察职业经理人的骄傲自大和过度自信等心理特征对战略规划的影响,并认为绩效薪酬计划加剧和放大了它的负面影响。西方国家研究考察选举周期对目标设置的影响,认为政治经济周期会影响目标设置和战略行为。就地方政府官员而言,晋升激励的作用更为突出,并可能影响其目标偏好和目标水平。

晋升动机取决于晋升的机会和空间,这同政府官员的年龄、任期和职业背景等有关。对于需要长期努力才可以实现的目标,官员任期会影响绩效差距的行为效应。与上任伊始和任期较长的官员相比,对处于任职中期的官员来说,绩效差距对战略行为的影响更强。年龄对绩效差距与战略行为之间关系的影响,可能也存在同任期一样的倒U 型曲线关系。与外地调任的官员相比,本地升迁的官员掌握更多资源,绩效差距的行为影响更强。

P8:当政府官员的晋升动机较强时,绩效差距对战略行为的影响较强。

政府目标可以视为其正式和公开的政策承诺,上级问责和社会监督都会推动政府为达成目标而努力。来自公众、企业、媒体、非营利组织、学术机构和国际组织等利益相关者的问责压力不容忽视,而它们可能进一步塑造绩效差距的战略影响。政府冒险主要取决于成本与收益的计算,当预期成本高于潜在收益时,战略调整的概率会显著降低。如果监管严密且失信代价高昂,地方政府不会铤而走险,而会选择通过变革与创新去达成目标。此外,在组织环境较为复杂、不确定和动荡的情况下,组织绩效难以准确衡量,绩效差距的影响会减弱。

P9:外部制度环境会调节绩效差距与战略行为之间的关系,会增强绩效差距对政府创新的影响,而减弱绩效差距对策略性行为的作用。

四、实证研究的未来展望

(一)未来应解决的关键问题

1.分析政府目标的属性与设置的动态过程

政府目标设置是一个非线性的、动态的和相互影响的过程,而不是一个线性、静态和独立的过程,这使其过程的刻画和分析成为一个复杂问题。目前对政府目标的研究往往使用五年规划或年度考核的档案数据,但有关目标设置的“黑箱”却未被打开。换句话说,我们观察到的是设置后的结果性目标,而此前目标是如何被提出、调整和确定的,却未能被纳入实证分析,致使我们对目标的理解可能是片面的。目标设置的结果是一个个具体的目标及其期望水平,但是目标设置的过程却并非简单的线性过程,而是充满了妥协、谈判、博弈、冲突和矛盾的复杂非线性过程。应对政府设置的目标类型、属性和水平进行系统刻画,以明确政府设置哪些目标、重视哪些目标、目标水平的高低和特征等。

尽管政府目标在很多时候是惰性或不变的,但其变化频次和幅度不容忽视,并会受到一系列因素的综合作用。政府目标的设置并非简单的线性过程,往往伴随着不同利益相关者的谈判、博弈和“拉锯战”。比如,一些目标的设置会经历“两上两下”的过程,上下级部门会多次博弈、谈判和妥协,最终达成一个双方都能接受的目标。以政府工作报告中设定的目标为例,往往“几上几下”并“几易其稿”,通过征求多方意见和充分论证才予以发布。未来研究需要刻画政府设置目标的过程,并对其中的主要行动者和互动关系进行研究。未来应选取有代表性的地方政府部门,特别是参与制定和修订目标的工作人员,对其进行半结构化访谈和参与式观察,以刻画目标设置的具体过程,并提炼和构建目标设置的中层理论。

与此同时,应研究政府目标的优先性与难度评估。对于不同地区、层级和领域的政府部门而言,目标的优先性和难度是不同或难以比较的。以经济增长为例,欠发达地区的基数小、后劲足,往往轻而易举就可以实现两位数的增长率。相对来说,发达地区往往面临增长乏力的限制,在目标设置方面顾虑较多。不同地区、层级和领域的政府部门,往往对不同目标的重要性和优先性的认识有很大的差异。不同职业背景和价值取向的政府官员,也会对不同目标有差异性的偏好和侧重。因此,需要使用新的方法对政府面临的目标优先性和难度予以评估,以使理论框架可以得到更精确的实证检验。借助最新发展的加权技术,未来应对政府的潜力和实际目标进行预测,并据此估计政府过高或过低设置目标的现象,以期识别政府目标的优先性和相对难度。

2.明晰目标设置和绩效差距对政府战略行为的影响

政府目标与实际绩效的差距,是理解战略行为的关键维度之一。政府设置的目标并非总能如愿实现,无论是超额完成还是未能完成,都会影响政府对所处情势和环境走向的判断,进而影响其战略行为和变革。以目标棘轮为例,在缺乏上下级之间信任和承诺的情况下,政府往往倾向于不作为,以避免目标“节节高升”和“鞭打快牛”。未来应明晰政府目标设置及其产生的绩效差距,进而分析它们对战略行为的作用。

与此同时,应识别政府目标棘轮与策略性行为。政府设置和调整目标的过程往往是隐匿性的,其中发生的微妙变化很难被察觉。应开发新的数据集和识别技术,捕捉政府的负面策略性行为,为检验绩效差距对这些行为的影响提供依据。在组织信息不对称的委托—代理结构中,政府部门的战略行为难以识别。政府在设定、调整、实现和报告目标的过程中,都会使用很多策略和手段,而它们很难被发现。为此,未来应对具体工作人员进行深度访谈,对这些策略性行为予以归纳和总结。与此同时,利用最新发展的回归模型诊断技术,识别跨期目标调整与实现的异常现象,将其作为战略行为的迹象。

(二)实证研究场域

从实证研究对象的行政层级、政策领域和时间单位等方面而言,有关目标设置和绩效差距的研究都有待于深化,应从政策领域、行政层级和时间维度等方面选取研究对象。

从政策领域而言,未来应聚焦经济增长、环境保护等政策领域,重点研究目标水平和绩效差距对正面(战略变革和组织创新)和负面战略行为(弄虚作假、冒险行为)的影响。GDP 至上的发展理念、考核导向和政绩观,说明经济增长是政府最为重视的目标维度之一。与此同时,目前的多数研究都是以经济增长目标为主的,对其开展研究也有利于同已有文献相对接。在经济发展领域,辽宁省、山西省等地爆出的数据注水问题,同目标设置不无关系。随着生态环境污染和恶化程度日益严重,公众参与、媒体关注和国际压力使政府越来越重视环境保护和节能减排。重庆、西安等地环保部门在空气质量监测领域弄虚作假的现象,使国家环保部不得不引入第三方监督。

就行政层级而言,在进一步拓展现有省级政府研究的同时,应向下延伸到地级市乃至县级政府。与省级政府相比,地级市的目标设置更多样性和变异性,有利于检验许多理论假说。例如,不同省份的地级市面对不同的上级指令,可能产生不同的行为和结果,而这一点很难在省级层面检验(因为面对共同的中央政府)。未来应研究地级市政府目标设置与绩效差距对战略行为的影响,特别是绩效差距对目标棘轮、转移、偏差、扭曲、紊乱等策略性行为的影响。县级政府作为中国五级政府的“中间层”,也是值得关注的行政层级。

就时间维度而言,在关注五年和年度政府目标的同时,可以考察季度和月度等更细微的时间单位。从跨年的角度而言,因为每年都在发生变化且无法溯及既往,可能很难对政府目标做进一步推论。如果使用一年四个季度的数据,就可以相对容易地识别造假等战略行为。因为通常来说政府不会贸然在第一和第二季度(也即上半年)造假,因为经济形势不明朗,而且下半年还有很大发展、调整或运作的空间。所以,政府在第三、四季度造假的可能性更大,特别是当上半年经济增长成绩单比较糟糕时更是如此。比如根据前三季度的移动平均值来预测第四季度的目标值,将其同最后官方报告数据比较,就可以估计弄虚作假程度。目标棘轮效应的已有研究就采用类似方法,识别第四季度部门懈怠和减少努力的迹象。

(三)研究方法与技术路线

未来应采用如下技术路线构建与完善理论框架,综合采用量化和质性研究方法,包括二手数据分析、深度访谈、专家调查、案例研究、模拟仿真等,开展实证研究(见图2)。首先,未来应系统收集政府目标与绩效的二手数据,并对其整理和分析。政府设置的目标类型、重要程度和水平都不尽相同,未来应搜集大量文本资料,对政府目标的特征进行系统刻画,以回答政府设置了哪些目标、政府重视哪些目标、政府目标的水平高低和调整幅度等问题。有关政府目标和绩效的资料主要是二手数据,未来应收集五年规划文本、年度工作报告、目标责任考核文件、统计数据、媒体披露等方面的二手数据,构造中国省级和市级政府绩效目标数据库,刻画政府绩效目标的基本状况与特征。



其次,未来应研究识别政府博弈和策略性行为的技术,考察目标设置与绩效差距对这些行为的影响。无论是增删、制定和调整目标,还是接受或完成目标任务,抑或是监督和问责目标实现与否,政府部门和其他利益相关者都会影响政府目标管理的过程和绩效。未来应对设置目标和受目标影响的政府部门工作人员开展深度访谈,以了解目标是为什么和如何设置的、绩效差距的参照系是如何设定的等问题。未来应通过半结构化访谈了解目标设置影响政府行为的过程,应开展比较案例研究,识别目标设置的关键特征及其产生的绩效差距对战略行为的作用。

最后,应面向重点部门开展问卷调查,特别是嵌入列举实验,识别政府官员不愿披露的潜在策略性行为。政府对不同目标的重视程度和优先次序差别很大,尽管可以从财政支出和注意力分配等方面得到佐证,但更需要直接的证据支持。未来应面向经济管理和环境保护领域的省市政府部门开展公务员问卷调查,测量目标设置、绩效差距和战略行为等关键变量,揭示绩效差距对战略行为产生影响的中介变量和作用机制。

五、结论

目标治国是理解中国政府治理的关键脉络,但已有文献仍然局限于分散化的探讨,相关理论框架仍在发展之中。作为一个多学科交叉的领域,这阻碍了该领域的研究进展。本文整合目标设置、企业行为、官僚控制、政策承诺与责任规避等理论视角,构建整合性的理论框架,从历史和社会绩效差距的角度解释目标设置对政府行为的影响路径和权变因素。本文有助于深化现有五年规划和目标责任制的文献,并有利于更系统、全面地理解目标设置的主要特征与行为影响,以提炼更具一般性和解释力的理论模型。

目标设置的复杂性和环境依存性较强,通过多种研究方法从多个维度加以研究,能够识别政府绩效目标设置的关键特征与行为后果。本文指出,未来应综合运用多种研究方法,研究政府绩效目标设置与绩效差距对政府行为的影响。未来应在分析单元上从省级深入到市县级,在时间维度上从截面分析深入到纵贯研究,在政策领域上从经济增长拓展到环境保护和节能减排等领域。上述实证策略的创新有利于更深入地理解政府设置目标的前因后果。

五年规划和目标责任考核已深深嵌入中国政府运作体制,并成为影响政府绩效的关键因素之一。许多国家和地区的各级政府和各类部门都要制定、调整、完成和报告纷繁多样的目标,因此对目标设置的研究发现具有广阔的政策意涵。本文指出,未来应刻画政府绩效目标设置的过程和特征,识别目标设置与绩效差距对政府行为与绩效的影响机理。未来应对优化政府目标设置过程、缩小政府绩效差距、促进政府创新、规避策略性行为和提升政府绩效,提出政策建议,促进各级政府部门更合理、有效地推进发展规划、目标考核和绩效管理。例如,政府目标设置中如何吸纳利益相关者的参与和协商,政府应该如何更理性地设置目标,政府如何响应绩效差距,以及如何规避绩效差距诱发的策略性行为。


原文请点击:目标治国、绩效差距与政府行为:研究述评与理论展望


State Governance by Goal, Performance Gap, and Government Behaviors: Literature Review and Theoretical Prospect
Ma Liang
【Abstract】Governments set various goals in five-year plans and target-based accountability systems, which frame their policy attentions and task scopes, and have profound consequences for government behaviors and social welfare. This paper reviews the literature and incorporate theories on principal-agent model, information asymmetry and incentive compatibility, performance feedback, and bureaucratic accountability to develop an integrative theoretical framework to understand the effects of goal-setting and performance gap on government behaviors. I suggest focusing on economic growth, environmental protection, and other policy domains at provincial and prefecture-level to empirically examine the impacts of goal-setting and performance gaps on organizational learning, innovation, gaming and risk-taking. The proposed research will help to optimize goal-setting and management, facilitate organizational innovation, mitigate unintended strategic reactions, and improve public service performance.
【Key words】Government Performance Measurement, Management by Goal,  Performance Gap, Strategic Behavior, Gaming

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