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贾康:以“关键的一跃”跨越中等收入陷阱

时间:2017-09-01 来自:南方周末作者:黄河 - 小 + 大

     2017年8月22日上午,财政部科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康,在深圳进行了一场学术讲座。

     在这场主题为《走向“现代国家治理”的财税配套改革》的学术讲座中,贾康指出十八届三中全会推出的“全面改革六十条”作为顶层规划的指导性文件,最精髓的部份就是要“实现国家治理体系和治理能力的现代化”,简称“现代国家治理”。

现代国家治理的分系统

    在指出“现代国家治理”不同于传统的政府主导式“管理调控”,而是多元化社会共治式的制度创新之后,贾康提出了现代国家治理体系的“逻辑链”:在现代国家治理这一“顶层设计”下,现代市场体系、现代财政制度、现代政治文明和现代发展理念四大支柱共同构成体系运行的基础,其中每一个“分系统”都经历了漫长而艰难的探索尝试。

以现代市场体系为例,早在1980年代就参与改革设计的贾康回顾了市场经济从“有计划的商品经济”,到“在资源配置中发挥基础性作用”,直至改革六十条中确立“市场在资源配置中发挥决定性的作用”,其间所经历的种种探索与曲折。

     在贾康看来,改革六十条中为市场经济所确立的地位,终于把“市场的作用说到位了”,但同时也应该注意市场经济并非能够“决定一切”,在很多时候依然需要政府在社会公平、产业引导以及公共事务方面更好地发挥作用。

     在这方面他特别提到近年推广的PPP模式(Public—Private—Partnership,政府和社会资本合作)以及国企层面的混合所有制改革,指出对于这些涉及政府和市场关系的创新模式,虽然引来不少争议与困惑,但从基本逻辑上是“符合现代市场体系发展方向”的,也是宏观“现代治理体系”的微观体现:因为产权清晰的企业与国家、国有和非国有资本充分混合的“包容性增长”,正是现代国家治理体系的微观支撑。

财政如何现代化

    在谈到现代财政制度改革时,贾康提到改革六十条中前所未有的表述——“财政是国家治理的基础和重要支柱,要建立现代财政支柱”,并非刻意拨高,而是有着严谨学理为依托的:因为财政体系就是社会公共资源的分配体系,“以政控财、以财行政”的管理模式是政府行使其社会管理权的基本形式。

     一个国家如果要进入现代治理模式,财政体系的现代化是一个必经的阶段。贾康指出,从政治文明的角度来看,现代国家治理体系不仅是经济现代化,而是包括政治、经济、司法、行政等诸多领域在内的“全覆盖框架”。

     而在这一全方位的改革推进过程中,他认为现代财政制度改革有着特殊的价值与意义。

     据他回顾,在1980年代改革开放启动之初,通过农村承包制和经济特区设立两大政策推动微观层面变革的同时,在宏观层面则选择了打破“分灶吃饭”财政分立体系的改革,并通过1994年之后的分税制改革,以及货币政策与财政政府的独立,初步形成了与市场经济相适应的政府间接调控体系。

     而在三中全会之后的新一轮全面改革中,贾康认为“财税改革合乎逻辑地充当了全面改革布署之后的先行军”:政府首先通过财税改革方案拉开了改革序幕后,包括公车改革、户籍改革、土地流转制度改革,以及国企改革、反腐深化等等后续改革部署逐步展开。

     此轮率先启动的财税改革包含三大方面的改革任务,分别是预算管理改革、税制改革以及优化调整中央地方体制(央地关系调整)。

中国式预算之路

    在介绍预算管理改革情况时,贾康以美国“进步时代”的现代预算改革,推动塑造了美国现代国家治理体制为例,再度指出“财政现代化”对现代国家治理的特殊意义。

     他指出预算管理改革的第一条要求:“透明度与完整性”,也是政府在财税改革中最先推进的改革领域。在历经多年的部门预算公开、预算文本规范以及十八大提出的“全口径预算”等多年改革后,2012年财政部终于明确不再允许“预算外资金”存在。

     贾康表示,经过三十多年努力后,中国财政管理终于摆脱了“体制外”、“预算外”乃至种种“小金库”的困扰,真正实现了整个国家财政管理“一套预算”。

     在介绍了美国预算改革的背景与意义后,贾康特别提到,在社会层面最早要求政府“亮出预算”的,正是深圳的海归企业家吴君亮。而他在深圳财政局首次看到政府预算文本的经历,则为政府预算公开“在全国开了一个头”。(参见南方周末2008年11月6日报道《深圳公民的公共预算之旅》)

     贾康表示,随着越来越多社会公众和人大代表对政府预算的关注与追问,预算公开后的改革逻辑也日益清晰:有了透明度,后面就是知情权,然后会延伸到(人大)质询、建议与监督等一系列社会权利建立以及政府职能调整。在他看来,中国在政府预算公开方面“有进步”,但要真正达到理想层面还要“待以时日”。

     在解释了全口径预算内涵、预算支出“挂勾”改革以及滚动预算编制、完善转移支付等诸多预算管理改革内容及意义后,贾康提出在全面改革推进举步维艰之际,是否可以考虑通过预算公开与执行中的公众参与和良性互动,尝试走出中国式的预算之路。

减税与减轻税外负担

    而在对财税改革的第二大任务税制改革的解读中,贾康解释了近年减税“重头戏”营改增(营业税改增值税)的进展及改革逻辑,指出营改增的核心在于“打通(税务)抵扣链条”,一方面减少服务业的重复征收环节,另一方面则通过生产性服务成本化,鼓励企业生产环节的专业化细分,促进企业升级和做大做强。

     对于消费税、资源税和环境税的改革,贾康分别解释了相关的征税逻辑、改革措施及后续改革的方向。而在关乎社会公众切身利益的房产税和个人所得税改革方面,贾康表示综合各方情况观察,在房地产税立法方面“今年不会有什么动作”,而个人所得税改革的推进也面临实际操作中的困难。

     困难在于个人所得税的超额征收机制,目前还只对工薪阶层“有力度”,但对于非薪酬部份很难有效征税。这并非中国独有的问题,巴菲特就曾表示他自己的所得税比企业中层管理者轻,因为资本收益可以通过各种途径“合理避税”。

     除了减税之外,更重要的是如何降低“税外负担”。“现在中国开征的正税就十七八种,下降空间有限。”贾康指出,相对企业家们列出的数百种收费项目来说,“减税不是减轻企业负担的全部,甚至不是主要问题。”

     而这些行政性收费“减到一定程度”就变成了政府部门的利益问题,从这个意义上而言,贾康认为税制改革的背后,还包括整个税政体系乃至政府体系如何降低行政成本的问题。

财权与事权

     在中央地方体制的优化调整改革中,贾康指出新的改革应从“理顺事权”开始,包括形成各级政府部门“事权一览表”,同时对接“支出责任明细单”,并在这个基础上进行收入(税基)划分和建设地方税体系。

     新型央地关系的基本理念,是在扁平化的三级框架下寻求“财权与事权相顺应、财力与事权相匹配”的体制,促进基本公共服务均等化,各级、各地政府职能到位的现代治理结构。

     在完善一级政权相匹配的事权、财权、税基、预算、产权及债权等配套机制外,加上由中央自上而下的两级转移支付,以及地方政府对口帮扶的横向转移支付,形成了一个满足地方政府治理职能的网络机制,将更加有利于各级政府治理的长治久安。

     贾康坦言,在新型央地关系的建设上,还有许多需要进一步“攻坚克难”的改革挑战,“有很多硬骨头要啃”,希望十九大之后能在这方面有所突破。

     演讲结束之际,贾康表示财税改革事关全局,事关所有企业和社会成员,社会各方应该胸怀大局,认清发展大势,把握改革节点与节奏,力争2020年达到中央要求的“财税改革和三中全会部署的全面改革取得决定性成果”。

     在他看来,全面改革面对的就是“如何跨越中等收入陷阱”的挑战,“前面大半个世纪一百多个中等收入经济体里,只有十分之一走通了那条达到发达经济体的道路,我们怎么才不会落入那90%的前车之鉴里呢?”贾康的答案是,只有改革取得“决定性的成果”,才有国家治理现代会的“后劲”:通过制度创新打开科技创新和经济创新的空间,以这“关键的一跃”跨越中等收入陷阱,为中国未来二十多年的可持续发展奠定基础。

     原文请点击:贾康:以“关键的一跃”跨越中等收入陷阱

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