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美国预算制度变迁及其对中国的启示

时间:2011-09-02 来自:中央财经大学学报作者:huang - 小 + 大

[摘 要] 首先, 本文回顾并分析了几部重要的联邦预算法案, 揭示了各法案的立法动因和作用; 其次, 对美国历次预算管理制度革新进行描述, 重点分析各种预算管理制度的成因及其功能取向; 再次, 笔者将美国联邦预算立法和美国预算管理制度革新这两种制度变迁过程进行对比, 找到其各自特点和制度联系; 最后, 总结出对中国预算制度改革有启示意义的几点结论。

[关键词] 制度变迁 美国联邦预算立法 美国预算管理革新
一、几部美国联邦预算法案的回顾
(一) 1921年预算和会计法案与1974年国会预算和扣押控制法案
这两部法案几乎确立了美国现代预算制度的所有基本原则和重要机构。二者都充分体现了美国宪法所确立的的分权制衡原则——具体表现为国会和总统之间不平衡的预算权力配置。
在19世纪的前半叶, 美国联邦预算体制允许具体的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款。这些行政机构不受总统的控制, 甚至无需遵循总统的政策纲领。王绍光教授在其《美国进步时代的启示》中描述了美国联邦预算的混乱状态以及由其直接导致的腐败。这种状态一直持续到了20世纪早期。随之而来的预算改革遵循了一条由下至上的诱致性变迁过程: 1905年由不满的民众和民间研究机构成立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”; 1908年纽约市出台了美国历史上第一份现代预算 ; 威廉·霍华德·塔夫托总统任命了经济与效率委员会。该委员会提交了一份名为《我们需要国家预算》的报告,1912 年总统向国会的咨文中得到了总统的首肯。这引发了之后长达10年的论争, 并导致一项关于联邦政府全面预算法的通过——即《1921年预算和会计法案》。
1.《预算和会计法案》(1921)
1921年《预算和会计法案》主要设立了BOB (预算署, OMB的前身) 和GAO (总审计署, 政府问责办公室的前身)  。该法案要求总统代表整个行政部门提交预算, 并为其配备了工作机构——预算局(Bureau of Budget) 来行使这些职责。这样一来, 各个具体的行政机构就不能绕过总统直接向国会提交预算申请了。总统由此获得了预算工具, 以便制定和执行政策, 同时协调各方的行动, 极大地提高了行政部门的财政使用效率。预算局后来进一步从财政部分离出来, 并直接受美国总统的领导, 形成了沿用至今的预算与管理办公室(OMB) 。与此相对应, 该法案将原本由财政部行使的审计、会计等职能转移到GAO。GAO是一个较为特殊的机构, 《1921年预算和会计法案》明确了GAO不属于美国“三权”中的行政权,但也没有明确GAO属于立法权或司法权, GAO是独立的, 一般认为带有准司法的性质。审计长由总统提名、参院批准、总统任命, 任期长达15年。立法机关对总统看似有所妥协, 将审计长的提名和任命名义上的主导权交给了总统, 但规定审计长的任期却长达15年(是总统4年任期的3.75倍) , 足见当时立法者深谙分权制衡的精髓。虽然自GAO产生至今, 相继有11部法律对其职能范围、名称等进行了调整, 但1921年法案仍是GAO的基本法, 一点都不过时。在随后的50年间, 随着大萧条, 二战等外部压力的增加, 美国联邦政府国内职能的扩大和其全球性的军事扩张, 联邦预算大幅扩大。从经济理论角度来看, 预算成为凯恩斯革命中政府管理经济时的一个主要财政政策工具。从实践层面来看, 行之有效的预算制度很大程度上保证了了富兰克林·罗斯福新政的成功, 并保证了美国在第二次世界大战中的财政能力。到理查德·尼克松就任时, 美国总统的权力已经达到了其历史高峰。
2.《国会预算法案》和《扣押控制法案》(1974)
《1974年国会预算法案》使国会可以独立起草预算提案, 并为其配备了必要的分析机构, 从而加强了立法机关在联邦预算程序中的作用。在当时现有的收入委员会和拨款委员会的基础上, 国会两院又分别增加了预算委员会, 从而使国会在总体上形成了国会预算办公室(Congressional Budget Office) 。结果, 预算提案不再是总统的专利, 管理和预算办公室也不再是预算在技术上的垄断者。这样一来, 国会不仅可以表决预算, 也可以提出预算提案。从程序上讲, 该法案要求参众两院的每个常设委员会都要对总统提交的预算提案进行审议, 并向参众两院中的预算委员会就预算水平和审议计划提出建议。然后, 由预算委员会启动对预算的联合决议(即由美国国会两院所通过而不需总统签署的共同决议案) , 该决议会确定预算收入和预算支出的总额, 并对其按职能用途进行分类。这样做的直接结果就确定了预算赤字和债务的水平。至此预算权力的杠杆开始由总统向国会倾斜。“财政资金的扣押”是指, 行政管理部门取消或者在同一个财政年度内临时推迟对国会已拨付资金的使用。总统只能在有限的情况下扣押资金, 例如紧急情况的预备金或为了实现财政盈余等。尼克松政府扣押的资金规模巨大, 其目的是为了拒不执行国会设定的政策目标。正是针对这种情况, 国会通过了《1974年扣押控制法案》。该法案要求, 若总统想要取消或推迟对国会已拨付财政资金的使用, 总统就必须向国会提交特别申请。总统若想取消某项财政支出, 必须在45天内取得国会参众两院的批准。如果国会没有提出相反的意见, 总统可以推迟一项财政支出。这一法案的颁布再次体现了国会与总统在预算权力上的博弈。
3. 《政府绩效和结果法案》 (1993)
笔者认为, 1993年法案是对美国此前多次预算管理制度革新的一次法制性总结。该法案秉承了美国新公共管理运动以来一贯的政治理念, 以立法形式确立了政府绩效评估制度。由于此法案与美国的预算管理改革运动有较深的渊源, 为了不破坏行文和逻辑的连贯性, 笔者将在下一部分对其进行回顾。
二、美国预算管理制度革新回顾
在美国现代公共预算管理制度的形成与演进过程中主要出现了五种模式: 分项排列预算模式、绩效预算模式、规划—计划—预算模式、零基预算模式和新绩效预算模式。
1.分项排列预算( lineitem budgeting) 是美国最早出现的具有现代管理意义的预算管理模式。内战结束后, 面对日益扩大的政府职能和公共事务, 政府与议会无法再将预算当作反映资金流向的“一般性陈述”, 而是注重将预算视作一种资金管理手段, 将资金管理与项目联系起来, 以保证支出优先顺序确定(prioritysetting) 能得到足够的资金支持。这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心, 采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金, 由拨款机构加以拨付。1921年预算法案的颁之后, 美国联邦政府开始编制分项排列预算。
2.1949年, 由第一届胡佛委员会(1947 - 1949) 倡导的绩效预算模式是指: “基于政府职能、业务与项目所编的公共预算。绩效预算注重一般性质与重大工作的执行或服务的提供, 而非着眼于人员、劳务、用品、设备等实物的取得。该预算最重要的任务是工作或服务的成就, 及该项工作或服务将支付的若干成本。”绩效预算要求各个政府部门对其任务和工作做出描述性说明, 对于负责实施的规划要求阐明目标, 并采用具体的预算标尺——包括生产能力、工作量和成果——进行描述, 希望通过这样的描述把对预算过程的监控, 从注重投( Input) 转移到产出(Output) 上来。
3.1960 年代前后, 规划- 计划- 预算模式( PPB ) 被提出并得到运用。它以计划为中心, 利用成本—收益分析方法, 把目标规划、计划制定与预算编制融为一体, 成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式。规划- 计划- 预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系, 客观上强化了行政首长的预算权。1961 年, 美国国防部全面推行了这一模式, 随后约翰逊总统于1965 年将这一模式推广到所有政府部门, 各级地方政府也纷纷仿效。
4.零基预算模式是在1970 年代后期发展起来的预算管理模式, 这一模式最初由美国德州仪器公司于1969年创立, 1973年由时任州长的吉米·卡特在佐治亚州推行并取得一定成效, 随着卡特当选美国总统而在全国得到推广。零基预算一反公共预算上的“渐进主义”传统, 它不按上年度的“渐进增量” (即在上一年度预算基数基础上按一定比例逐步递增) 来考虑预算, 而是对每个部门的工作任务及工作量重新进行全面审核, 然后再确定各部门的支出预算。
5.从1980 年代起, 绩效预算卷土重来, 并被冠之为“新绩效预算”。与旧的绩效预算所不同之处在于, 新绩效预算不仅注重产出(Output) , 而且更加注重效果(Outcome) 。新绩效预算有三个特点: 一是绩效评估的精确化; 二是放权项目管理者成为绩效责任人; 三是把预算当作改善业绩的手段。新绩效预算模式作为美国克林顿时期“再造政府”运动的一个重要配套措施而不断得到新的支持和推广, 并进而成为遍及欧美各主要发达国家的主流公共预算管理模式。
6.笔者认为, 每次制度革新都遵循了相同的政治理念——提高政府的信托责任。其根源仍是来自于美国宪法的基本原则——主权在民原则。在预算理性主义的指导下, 为了总结和固化历次预算管理制度革新的有益经验, 为有效地推行公共部门绩效评估活动, 美国出台了许多相关的法律、法规。其中影响最广泛的是1993年的《政府绩效与结果法案》, 它是美国推行政府绩效评估的纲领性文件。简言之, 该法案强调联邦政府有责任精明地使用资源并实现项目目标, 要求政府部门制定计划并自行考核计划的实施情况,并基于考核情况做出是否进一步拨款的决定, 并把绩效情况通报国会和向公众公开。这标志着国会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。这个法案作为美国政府绩效管理的基本法律, 以国家财政预算改革作为切入点, 全面规定了立法目的、战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告、管理责任等内容, 并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制。笔者认为, 《政府绩效与结果法案》是美国联邦政府由上至下的, 对历次预算管理制度革新的立法性总结。
三、两种预算制度变迁的分析与比较
通过以上部分的论述, 笔者对美国两种预算制度变迁进行了分析和比较, 结论如下:
首先, 两种预算制度变迁都是在美国宪法的制度框架下进行的, 体现了美国宪法的基本原则——分权制衡原则和主权在民原则。分权制衡原则具体体现在以国会和总统为代表的立法机构和行政机构之间的预算权力博弈; 主权在民原则表现为公民对政府信托责任要求的不断提高。前者更多的体现在联邦预算立法进程中, 而后者则在历次预算管理制度革新中表现得淋漓尽致。同时, 两种预算制度变迁也并非独立的受一种宪法原则所左右, 例如, 1921年法案和1974年法案客观上提升了总统和国会的预算权力, 但同时也增强了政府的信托责任和国会对纳税人的代表能力; 多次预算管理制度革新要求政府提高预算资金的使用效率, 但同时也增加了行政机关的预算权力。
其次, 两种预算制度变迁体现了政府预算的不同属性——政治属性, 经济属性, 管理属性。政府预算制度既是政治利益平衡方式, 又是政府经济计划, 同时, 又是一种行政管理方式。从政治角度看, 对于不同政府机关和利益团体的责权利平衡是最重要的; 从经济角度看, 对于如何最大化预算资金使用效率应该是预算制度优先予以考虑的; 从管理角度看, 如何提高政府信托责任和行政能力则是首要的目标。现行的美国预算制度正是各种政治、经济、管理因素综合作用的结果。几部重要的预算法案在较大程度上实现了预算的政治属性, 而预算管理制度的革新则更多的体现了其经济属性, 而由以上两种制度变迁所确立的重要预算规则和机构则具体贯彻了预算的管理属性。
再次, 预算现实主义和预算理性主义的平衡。美国预算专家梅尔斯(Meyers) 于1996年提出了预算理论的两个方向: 理性主义和现实主义。① 渐进预算理论的代表人物瓦尔达沃斯基认为政府预算是渐进的, 政府预算的研究就是对现实政治的研究, 政治上的讨价还价过程反映了预算决策过程的基本特征; 而理性主义的预算理论是以经济学的效率概念, 尤其是微观经济学中的效用最大化为基础的, 强调预算的理性。美国几次重要的预算立法有明显的预算现实主义倾向, 而预算管理制度革新则有强烈的预算理性主义倾向; 与此同时, 在这两个层面的制度变迁过程中, 预算现实主义和预算理性主义又相互渗透, 相互促进, 达到了一种平衡。
最后, 几部重要的预算立法确立了美国现行预算制度的基本原则、主要参与者和具体规则, 而预算管理制度革新运动则在此基础上实现了预算功能的演变。
1921年法案和1974年法案确立的预算原则、规则和机构共同构成了美国现行预算制度的基本骨骼,而为了应对短期危机的法案(如巨额政府赤字) 往往随着危机的消逝而失去实际效力。历次预算管理制度的革新是在几部基础预算法案确立的制度框架内展开的, 并最终由1993年法案以立法形式将其成果加以总结。历次革新体现了美国预算制度功能的演变。具体而言, 政府预算有三个功能: 控制、管理、计划。 从美国预算管理制度革新的经验看, 每一次革新都会强调其中一项或两项功能, 而不是平均发挥三个功能。此外, 三个功能的转换并非简单重复, 而是一种螺旋式上升的演进过程, 基本体现了从注重预算投入控制到注重产出效率管理再到强调预算政策效果计划的演变过程。
四、对中国预算制度改革的几点启示
(一) 确立预算制度改革的基本框架
笔者认为, 美国预算制度的变迁是在一个稳定的宪法框架下进行的。无论是政府部门间权力的博弈和制衡还是对于预算理性的追求, 都有明晰的宪法依归和制度边界。我们可以把政府预算看做一种政治过程, 其中包括公民、预算需求机构、预算管理机构, 预算审核机构等多个相关方。预算制度的变迁便是在这些相关方的共同参与下完成的。我国的预算制度改革应该更加强调以宪法原则为理念, 进一步完善和制定以预算法为核心的基本预算法案, 借此提供基本的法制框架和较为明确的预算原则, 同时在借鉴其他国家改革经验的前提下, 进一步明确我国预算制度改革的目标, 并在各参与方共的相互作用中形成共同遵守的具体规则。
(二) 理清不同预算相关方的责权利关系
在我国的预算过程中, 预算各方的责权利关系涉及到全体人民、中国共产党、人民代表大会、政府、财政部、发改委、国资局、科技部门、海关、银行、审计、需要预算的单位等。具体而言有党和政府之间的关系; 预算需求部门和预算控制部门的之间的关系; 预算管理部门与预算审批部门之间的关系; 正式预算部门和准预算部门之间的关系; 纳税人与政府之间的关系等等。这一系列责权利关系互相交织互相影响, 在预算改革过程中需要进一步加以理清, 并尽量形成以法律法规为代表的正式规范。
(三) 打造以提高政府信托责任为理念的预算机构
美国联邦政府的总统预算与管理办公室、财政部, 国会办公室、参众两院的预算委员会和财经委员会, 政府信托责任办公室构成了美国政府预算的三极。笔者认为这是美国三权分立政治理念的延续, 虽然也存在着诸如议会说客和专项拨款( earmark) 等腐败现象, 但总体来说, 其客观效果是提升了政府对公民的信托责任。我认为, 我国的核心预算部门需要在三个问题上加以改进: 首先是人大及其常委会的预算审批和监督功能有待加强, 在审批时间、初审范围、审批和监督层级上都有待进一步廓清和修改; 其次我国的审计署直接隶属于国务院总理领导, 这就大大削弱了其作为政府“免疫系统”的功能; 最后, 在我国预算过程中没有形成预算编制与执行的制衡, 而是财政部自编自支。笔者建议, 全国人大及其常委会在原有的预算职能部门的基础上打造一个更加专业的预算办公室以辅助其进行预算审批和监督;应该通过立法将审计署的地位进行重新设计, 使其尽量独立于行政系统的控制; 将财政部与发改委中关于预算编制的职能独立出来并形成一个由国务院总理直接领导的预算编制机构, 将预算编制和预算执行进行分离。
(四) 提高公民对政府预算制度改革的参与程度
政府预算制度改革并不是政府的自行其事和内部的权力分配, 相反, 各预算部门应该将是否能够更好地满足公共需求作为考量预算改革成败的首要标准。纵观美国预算制度变迁的过程, 很多重要改革都是由下至上的诱致性变迁。这与美国的公民社会发展较为成熟有一定关系。公民是公共预算的最终受益者, 也应该是公共预算的决策者和监督者, 因此应该在预算制度演进过程中扮演重要的角色。笔者建议, 在今后预算制度改革的过程中, 政府预算部门应该给公民参与创造更多条件, 比如公民听证会, 预算信息的进一步公开等等。通过宣讲教育使更多的公民知道其自身的权利和义务, 从而建立公民社会对政府预算制度的参与和监督机制, 形成良性互动。
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