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美国公共预算管理制度的改革及启示

时间:2011-12-29 来自:财政部财政科学研究所作者:San - 小 + 大

作者:姜扬 贾文哲

  • 【摘要】政府预算改革对我国社会与经济的发展影响深远。我国目前的政府预算管理仍存在一些弊端,无法适应市场经济体制的发展要求。美国作为市场经济最成熟的国家之一,预算制度比较完善,预算管理制度经历了分项排列预算、绩效预算、规划——项目预算制度(PPBS)、零基预算、新绩效预算等五个发展阶段。本文分析了美国公共预算管理制度的发展及特点,并从中得出一些启示,以期对我国政府预算改革有所裨益。
    【关键词】政府预算改革;管理制度;启示
    随着经济的快速发展,我国的财政收入处于高速增长态势,怎样管理国家资产、如何安排好预算是未来经济发展的一个关键问题。从2000年开始我国将财政改革的重点转向政府预算和公共支出管理领域,并取得了一些成效。但在历史因素的影响下,我国当前的政府预算管理仍带有传统计划经济时代沿袭下来的弊端,无法完全适应市场经济体制的发展要求。本文分析了美国公共预算管理制度的变迁及特点,以期对我国的政府预算改革有所裨益。
    一、美国公共预算管理制度的变迁
    美国预算管理制度形成于1921 年,它是以《预算与会计法案》的通过为标志。此后,美国预算管理制度经历了分项排列预算、绩效预算、规划——项目预算制度(PPBS)、零基预算、新绩效预算等五个发展阶段。
    (一)分项排列预算
    分项排列预算是美国最早实行的预算管理模式,分项排列预算是一种以预算支出的专门目标为关键点,运用分项排列的方式按顺序列出专门的预算资金,最终由国家拨付机构进行款项下拨的预算管理模式。分项排列预算适应了当时美国工业社会的统一拨款要求,有利于国会对预算项目进行统一的审核批准和管理拨付,美国国家预算开始有章可循。但分项排列预算模式也存在很多缺陷,国会仍然在某些方面控制着政府预算,政府预算并没有实现真正的独立。
    (二)绩效预算
    20 世纪40 年代,胡佛委员会在《预算与会计报告》中提出了以功能、活动和项目为基础的预算管理模式,它标志着绩效预算的诞生。绩效预算第一次将成本理念纳入到了公共财政的范畴, 由过去预算重视投入转而强调产出。但由于很多部门的支出项目确实难以进行评估和成本——收益分析,绩效预算管理模式存在一定的局限性,并没有得到推广。
    (三)规划——项目预算制度
    规划——项目预算制度(PPBS)产生于20 世纪60 年代,它是指首先由美国政府制定国家发展战略,然后将国家发展战略转化为具体的项目发展计划,再将项目计划转换为国家预算的预算模式。该种预算模式按照发展战略和方案进行预算,综合考虑支出的成本效益,对于提高预算效率有极大的推动作用。但该预算制度未考虑部门间的利益关系,财务核算模式差异等问题,最终走向了终结。
    (四)零基预算
    20 世纪70 年代后期,零基预算作为一种新型的预算管理模式迅速发展。零基预算主要是指在编制成本费用预算时,完全不考虑以往会计期间所发生的成本费用,所有的预算项目都是以预算支出为零作为出发点,一切从实际需要出发,逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合乎真实性,在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。零基预算模式的实施提高了“投入——产出”意识,通过对经济成本——效益分析,实现了合理的资金配置。同时,零基预算也极大地提高了预算的透明度,预算支出中的人员经费和项目经费非常清晰的得到表示,各级之间预算混乱的现象得到缓解,预算更加具有科学性、真实性,整个预算的编制执行逐步走向规范化,极大地提高了预算管理水平,对后来的预算改革产生了深刻的影响。
    (五)新绩效预算
    1993 年,为解决国家政治、经济和财政危机,美国国会通过了“政府绩效法”,这次绩效预算改革相对于20 世纪40 年代的传统绩效预算增加了很多科学支出,被称为新绩效预算(NPB)。新的绩效改革要求联邦政府提供未来7 年的绩效报告。此次改革的根本目的就是要保证纳税人税收使用能够创造最大货币价值,和胡佛委员会时期的绩效预算相比,新绩效预算由过去强调产出转为强调最终结果。新绩效预算模式主要有四个特征:分权;对结果负责;加强透明度;目标和总额集中控制。新绩效预算模式在美国取得了显著效果,而且逐渐发展成为欧美等发达国家的主流公共预算管理模式。
    二、美国公共预算管理制度的主要特点
    (一)编制流程比较严密
    美国有一套完备的预算编报系统,总统、国会、财政部、行政预算管理局分别有不同的职能,各部门在履行职责时各负其责,在需要时又能做到紧密配合,更好的完成预算的编报工作,避免了职责不清、互相推脱的局面。美国财政年度是从每年的10 月1 日到次年的9 月30 日。预算程序非常复杂,分为预算编制、预算审批、预算执行、预算审计阶段。从政府预算编制开始,美国的预算就进入了一个严格的流程,包括时间、机构、职责等方面的要求,这在很大程度上保证了美国政府预算的编报活动安全有序的进行。
    (二)预算方法比较科学
    美国大部分情况下采用零基预算,一切从实际需要出发,保证了预算的科学性、真实性和规范性。另外,美国政府公共预算准备的起点是中长期宏观经济框架。宏观经济框架阐明了政府的政策目标, 并对中长期政府可支配的总财力水平进行预测,它是确定公共预算总额的基础。美国政府会制定多年度预算,多年度预算是指计划期超过一年的预算,它包括中期预算和长期预算。中期预算的计划期通常是3 至5 年,而长期预算的计划期甚至达到十年。
    (三)预算过程比较透明
    美国每年会在专门的网站上公布预算报告,预算报告内容非常丰富,主要有以下组成部分:本次预算的基本说明;本财年的总预算及在教育、公众服务等大项的支出比例;本年度和上一个年度各个项目上与上一年度开支的比较;政府一般性收入在预算中的支出比例;专项收入资金的预算情况。美国公民通过这个网站可清楚地知道国家把纳税人的钱花到了哪里,甚至连公务员的收入情况也可以通过此网站查到。
    (四)公民的参与程度较高
    美国公民能够积极参与预算监督。如果某一美国公民发现哪项具体预算开支项目违宪或者违反法律法规,可以直接向联邦法院提出诉讼,法院可以裁决,要求暂停或中止该项开支。这种公民对公共预算的监督权一方面保证了公民自己的利益;另一方面也促使政府不断规范完善自身的预算行为,起到了监督政府的作用。
    三、美国公共预算管理制度存在的问题
    (一)权力制衡导致预算过程流于形式化
    美国的三权分立制由于权力的分散,参加公共预算的团体和个人增多,关系复杂多变,他们都有权要求更多预算,对公共预算讨价还价,从而阻碍或影响了预算的最优结果。同时,国会因关心的是权力如何分配,因此,最终结果不可避免的将与预期发生一定偏离。
    (二)党派斗争导致预算审批趋于拖沓化
    纵观美国近些年来的党派斗争史,可以发现两党之间的分歧越来越大,很难达成一致意见,这直接影响到国会的决策。因此,公共预算决策通过之前,必须寻求两党利益的均衡。但预算决策问题多种多样,如,税收增减、国防支出、环境和公共项目的建设等,寻求平衡必然经历一个比较漫长的过程,这大大延长了预算的决策时间。
    (三) 程序繁冗导致预算编制方法过于理想化
    在美国的预算编制过程中,存在着信息搜集困难、预算程序繁琐、缺少灵活性等问题。同时,按照其现有的预算管理方法,往往不能兼顾现实中政府各部门的特点和利益,因而在执行过程中难以达到预期目标。
    四、对我国的启示
    (一)明确职责,提高工作效率
    目前,我国政府各部门在预算编制上职责不清,一些部门及所属单位对于预算编制责任没有清晰的认识,只是一味被动盲目地按上级指示编制预算,缺乏积极性致使编制工作无法顺利、有效地完成。财政部门不能对各部门及下属单位等编制的预算进行综合协调,无法从宏观上进行总体把握,从而严重降低了预算编制工作的组织效率及预算运行效率。我国政府预算应明确职责分工,做到各负其责,同时还要避免权力分化、流程过长,影响公共预算编制的效率。
    (二)加强预算法制建设
    社会主义市场经济是法制化经济,政府的任何行为必须符合法律的要求,国家预算制度是通过法律程序确立的,就必须受到法律的约束和限制。在美国,没有得到财政授权就无法进行财政收支,各项资金使用范围都被规范以及确定,在没有得到相关部门批准的情况下,决不允许任何调整方案,并经过总统和国会的批准。相比之下,我国的预算约束不够严格,政府开展的财政活动背离预算要求的情况时有发生。为此,在推进政府预算改革中,应结合我国的实际情况,深入推进政府预算法制化进程。重点是要牢固树立依法预算观念,加快修订《预算法》,通过不断完善我国的预算法律条款,明确各部门具体职责,加强预算审批和监督力度,确保我国的预算在法制化环境下正常运行。
    (三)健全预算公开体制
    建立公开透明的政府预算体制是改革的重要环节。要逐步实现预算收支定期公布,对预算的原则、范围、标准和测算方法等具体细节及各地、各部门预算数额进行公布。加强预算执行审计,将预算编制和执行的全过程置于行政监督、社会监督和司法监督之下。尤其要让群众及时了解政府的各项活动,以便于群众及时对政府的行为进行监督,促进政府行为规范高效。应逐步实现预算内容定期向纳税人公布,不断细化资金项目说明,要有面向纳税人的预算解释性文件,有预算执行的中期报告。所有此类文件应免费提供,也可在互联网上查询。市、县、乡财政预算公布应细化至“具体支出科目”一级,以便公民及时了解到政府资金的具体去向。
    (四)提高纳税人对预算的监督意识
    要探索建立政府预算监督制衡机制,提高民主监督水平,强化公民的纳税人权利。他们有权力知道他们所交纳的税款的去向,用在哪些具体的地方,对于国家的发展建设起到一个什么样的作用,并进一步提高其对国家财政开支进行监督的积极性和主动性。

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