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预算法:国家的“钱袋子”怎么花

时间:2016-12-06    来源:和讯网    作者:huang - 小 + 大

        国家的“钱袋子”怎么花,不仅关乎国计,更关乎民生。但《预算法》,这一与百姓日常生活密切相关的一部法律,公众关心与了解的有多少?

  预算,历来被称为“国家的钱袋子”,其资金来源自财政收入,这也就意味着主要来自公众各类税费。虽然《预算法》不像个税、劳动合同法等与个人利益攸关。但其直接决定了公众要交多少税、能享受什么样的公共服务。

  据最新消息称,《预算法》修正案草案正计划10 月份在人大常委会会议上进行第三次审议。而此前,耗时了8 年,《预算法》修订草案二审稿才于不久前公布。在草案征求意见的一个月时间里,起初“备受冷落”,直到有学者出来惊呼,这么重要的一部法律的修订,到了“临门一脚”时,为何却是如此的冷清和无声?这才引起了公众的注意,继而民意“爆发”。

  尽管当前公众对此表现了较高的参与热情,但此前的“冷漠”,却也不得不引人深思。我国公众参与立法还有什么不足、立法机关应如何完善制度?如何进一步提高公众参与立法的质量,整体提升公民有序参与立法的水平?

  “不得不”重新修订的预算法

  有人曾经说过这样一句话:“如果想了解一国的政治,应该首先了解它的预算;如果想了解该国政策的受益者是谁,答案可在预算中寻找。”

  “实际上,怎么形容预算的重要性都不为过”。上述人士说。

  《预算法》,1994 年颁布,2004 年,全国人大正式启动了《预算法》的修订工作, 8 年多来,各界也一直在推动这部法律的修改,但却在去年12 月之前一直没有取得实质性进展。直到今年7 月6 日,《预算法修正案(草案二次审议稿)》终于公之于众。近日又有消息称,预算法修正案草案正计划在10 月人大常委会会议上进行第三次审议。

  社会各界之所以大力呼吁修订预算法多年,也是有现实背景的。

  中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏接受媒体采访时称,预算法的修改是伴随着财政体制不断深化改革而必须对一些基本财政关系进行调整,比如中央与地方预算财政分配机制问题,人大与政府在财政方面的作用划分,预算外收入及地方举债问题的处理等。

  一位署名梁发芾的财税史学者称,中国目前预算制度还处于较低的水平。比如,预算的法制性不强,预算执行者调整预算的行为很常见;部分的政府收支并未列入预算,以预算外收支、制度外收支的形式存在,脱离人大的审议和监督,成为腐败和浪费的温床;这两年政府预算公开虽然有所突破,但还不够深入细致,与人们的要求距离遥远。

  “比如,每年各级公共部门‘三公支出’挥霍浪费了大量的财政资金,但是,这些挥霍浪费很少能从预算上看出来,更很少通过预算予以约束。” 梁发芾说,“正因为预算法存在缺憾、漏洞,与建设有限政府、责任政府的趋势是不一致的,所以,现行预算法必须修订。”

  此外,地方举债的问题一直也是修法关注的一大焦点,据媒体报道,修订案对此问题有所反复,一审稿拟对地方政府债务实行限额管理,二审稿删除了此条,仍然重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  这一问题颇受关注与分税制后地方财政的巨大压力密切相关,屡受诟病的土地财政即是最突出的表现之一。但受财政吃紧的压力,近几年,国务院也以另行规定的形式发行地方政府债券以“应急”,如在1998 年和2009 年金融危机时,都有过此举。

  令人印象最为深刻的是去年下半年,经国务院批准,在经济实力较强的上海、浙江、广东和深圳四地,已启动地方政府自行发债试点,被解读为传递出为地方举债打开口子的信号,而此次预算法修订,似乎正当其时。

  但草案二审稿在紧急关头暂缓打开地方政府自行发债这扇“闸门”,许多人认为,这背后是出于对地方政府急剧上升并已超过10 万亿元地方债务的担忧,其潜在的风险必须引起高度重视,也表明决策层对这一问题的审慎。

  预算外收入应搬入“预算内”“财政专户”当逐步取消

  在本次预算法修订中,讨论得最为热烈,同时也是一直被看作是最容易滋生腐败的“重灾区”——预算外收入如何划分成为公众关注的焦点。

  所谓预算外收入,即指纳入地方财政的预算外收入、行政事业单位的预算外收入和全民所有制企业掌握的企业专项基金收入。比如工商税附加、工商所得税、航道维护费、育林基金和企业更新改造资金等。

  那么,政府的预算外收入到底有多少钱?根据网上一份公开数据显示,1978 年,全国预算外资金为347 亿元, 相当于预算内收入的30.6% ;此后, 在体制转轨和财政分权改革的过程中, 我国预算外资金迅速膨胀,1992 年, 全国预算外资金为3855亿元, 相当于当年预算内收入的97.7%,到了2006 年全国预算外收入总量已与3.9万亿元的国家财政收入不相上下。

  这就意味着,每年都有数万亿元的预算外收入。财经评论员吴睿鸫指出,由于预算外收支数额庞大,又游离于人大以及公众监督视线之外,不仅助长了乱收费、乱摊派和乱罚款等不良风气,成为权力寻租的温床,而且扰乱了正常的市场经济秩序。

  “更为严重的是,由于人大预算监督机制的功能尚未充分发挥,大量财政支出尚且未纳入人大审查监督的范围,数额巨大的预算外资金更是处于监管的‘盲区’,这也就不难理解, 为什么预算外资金容易被挪用、滥用甚至私分。” 吴睿鸫说。

  对此,有专家提出,“预算法修订能不能在扩大预算范围方面有所突破”。在业内专家看来,唯有把政府的一切收入纳入预算范围之内,包括税收收入,以及非税收入纳入,才可能发挥预算法增进全体国民福利总量的核心功能。

  吴睿鸫也同样呼吁,新《预算法》里有必要把“所有的政府收入和支出都应当全部纳入预算”,写进条文,尽早让预算外收入搬到“预算内”的“大家庭”。

  “试想,如果预算外收入在做预算外运作,体外循环,逃逸预算及其监督,如何发挥预算法的核心功能。要说二次审议稿有一点比较明显的突破和亮点的话,也许就在这里。它毕竟把以往一些没有纳入政府预算的收入这次明确纳入预算法,比如政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等等。”业内专家表示。

  “当然,仍然有相当规模的一些收入并未明确纳入政府预算范围,或者说缺乏明确的规定。比如,一些部门运用权力收取的费用、政府部门的奖金等等,并未纳入预算范围。”

  一位财税史学者说,“西方发达国家根本没有预算外收支一说。中国的预算外收支,对于现代预算来说是一个‘奇迹’,它必须被彻底消灭,毫无存在的道理。”

  对此,业界普遍呼吁《预算法》修订中应当重点将预算外资金如何划分提上议事日程。但值得一提的是,在本次《预算法》二审稿第四十条中,明确写入了“财政专户”概念,这也就意味着“第二国库”形成事实。

  对此,南京大学商学院副院长裴平接受媒体采访时直言,财政专户存在有诱发腐败的可能,不宜写入《预算法》,此番将财政专户合法化,这是《预算法》修订的倒退,是合法化了本不应该合法的内容。

  业内专家指出,“财政专户”和“国库单一账户体系”不但不能在法律中固化,还应随着公共财政改革的深入逐步取消。

  应当引入公共关注和参与普法教育意识待加强

  既然是一部关乎社会大众的法律,那么公众的参与和民意的声音则显得尤为必要。

  从7 月6 日开始到8 月5 日结束,《预算法》草案在征求意见的一个月时间里,共征集了多达33 万条修改意见。

  就在前半个月,这部被视为专业性过强的法规,因为专业性,以及许多公众表示并不了解的情况下一度受到冷落,直到有学者出来惊呼,这么重要的一部法律的修订,到了“临门一脚”时,为何却是如此的冷清和无声?这才引起了公众的注意。

  之所以此前预算法修订在公共空间中引起的声音并不大,主要是因为《预算法》显然不如《个人所得税法》以及《劳动合同法》等法律贴近人们生活,因为它对个人的影响相对间接,不像个税、劳动合同法等与个人利益攸关。

  “他们没有意识到《预算法》直接决定了自己要交多少税、能享受什么样的公共服务。更有人消极地认为,当前体制下,税已经被收上去了,怎么花本来就是平民百姓管不了的。”对于公众的冷淡反应,有专家直言不讳地说。

  “需要指出的是,公众对预算法修订参与度不高,这更多的并不是纳税人的冷漠”。一位业内专家表示,公众之所以对预算法热情参与度不高,另一个很重要的原因就是《预算法》的修订过程对公众持续保密,不仅公开媒体鲜见报道,以往向学术界征求意见的惯例亦不见踪影,直到2011 年年末开始才向少部分专家征求意见,到二审最后一刻,才对公众公布全文。

  这种闭门修法的情形与近几年通过的《刑事诉讼法》、《物权法》、《劳动合同法》等法律截然相反。“就连许多专家学者此前都未必全了解,更何况普通公众。”

  对此,记者随机在一个群讨论组里作了一项调查,提出“有多少人对正在征求民意的预算法草案有所关注与了解”的问题时,多数人回答并不了解,甚至表示没有听说过。至于这部法律具体是用来干什么的,更是不得而知。

  但当记者简单的描述,预算法看似离我们的生活很远,实则与每个人都密切相关。

  比如备受公众反感与憎恨的“三公消费”、炫耀性的“政绩工程”、挪用与滥用公款、利用拨款的权力谋私等现象,以及百般揪心的上学、看病、就业“三难”等等,背后都与预算这只“看不见的手”有着千丝万缕的联系。

  经过一番讨论后,多数人表示将会继续关注,其中一部分人还认为应该积极参与到其中去,但也有少部分人觉得“事不关己高高挂起”,认为即便是参与了,也起不到什么作用。

  但有专家提出来,“乞丐都应该关心《预算法》,因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。”

  专家认为,政府掌管着国家的“钱袋子”,这些钱怎么来,又怎么花,不能政府自己说了算,政府需要开列预算,收支明细需要给老百姓交代清楚,并且要经过法定程序审核。

  “政府预算花的是百姓的钱,怎么花这些钱当然要征得公众同意,因为,政府就该透过各种渠道解释和宣讲,以获得最大程度的公众认同,让更多的公众了解这部法律,而不是以专业门槛等那样的理由,回应那些看不懂的声音。”专家说。

  此外,有业内人士还呼吁,应该拉长征求民意的时间,因为一个月太短,许多人还没意识到这部法律的重要性,就草草通过。“如果能把征求意见的时间拉长,通过各种普法教育,在征求意见的同时,提高大家的法律意识。这样就会一举两得。”

  在业内人士看来,这既会形成一个很完备的预算法,又能使公众的权利意识建立起来,而后者可能才是更根本的保障。

  让立法民主效果更凸显更好的回应民意

  后继“爆发”的民意让业界普遍赞呼这是“正能量”,但同时也有一种声音在发问:“集纳了那么的民意,是否能够得到回应?”

  业内人士告诉记者,为了得到社会公众的广泛参与,集纳更多民意,有关方面在网上向公众征求意见,这种征求意见的方法是好的,它不但能够征求到来自民间的意见建议,而且还能够提高人们对于预算法和预算制度的关注度,对预算制度起一个普及的作用。

  虽然《预算法》没有《个税法》那样与很多人的利益直接挂钩,但从最后的半个月来看,网上征求的预算法修订意见瞬间暴涨。

  “这表明中国公众对于监督政府、约束政府财政收支的热情增加了。这种较为广泛的关注和巨大的热情,将是修订《预算法》使其符合现代预算制度的强大民意基础。有更多这样的关注和热情,建设现代预算制度,约束政府财政收支,让财政真正为人民服务,就大有希望。”

  不过,反应过于“热烈”了也让人感到“忧愁”。在网络上,有许多网民表达了对如何听取如此惊人数量的公众意见的担忧,“将数以几十万计的公众意见系统化并消化吸收是开门立法的关键所在,如果不能做到这一点,那么公开征集意见的程序也就大打折扣了。”

  据记者了解,通常,每次公布法律草案征求意见,一般均由委员长会议决定公开( 由代表大会审议的法律草案则由常委会决定公开),在中国人大网上征求意见。

  征集意见结束后,全国人大常委会法工委经济法室等具体负责机构和承办机构,将对这意见进行全面梳理、汇总和统计,形成专门的报告,提交法工委研究。

  对此,有网友开门见山的指出:“公开立法应提倡,好的意见应采纳。千万别让公开征求意见走形式。”

  同样,业界专家也认为,公众参与立法不应该只是立法者单向地征集和听取意见,而应当是一种双向交流。立法征集意见中采纳了谁的意见、公众提出的意见和建议是否采纳、没有采纳的原因是什么,应当以适当的方式给公众特别是参与者一个交代,不要让参与者有一种无人关注、“自说自话”的感觉,这样必然会影响公众参与的积极性和热情。

  专家认为,预算法修正案征集意见的结束,或应成为一个新的开始,“将数十万条意见分析、整理、汇总、反馈,让来自学界、公众的意见借此机会在法律文本中予以体现,让立法民主的效果更凸显。”

  这一点得到业界的普遍认同,当前一个颇为主流的观点是,当前更应该突出公共财政、民生财政、法制财政、绩效财政的特点,强调规范政府的收支行为,强化政府资金分配的公平公正,加强预算的有效监督。而其中最关键的一环,在于更好回应民意。

原文地址:http://opinion.hexun.com/2012-10-22/147060019.html

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