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《预算法》应当如何修改?

时间:2016-12-06 来自:民主与法制网作者:huang - 小 + 大

核心提示:“中改”着眼于建立现代预算制度,既很好地承载着现代法治和公共财政的理念,又着眼于预算具体制度的建构,是一条务实的立法思路,是一条脚踏实地、仰望星空的立法路径,是我们应当选择的目标模式。

核心提示:《预算法修正》专题报道之三

立法宗旨为何一字未改?

  现行《预算法》第一条是:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”
  修正案草案对很多条文都进行了修改,但偏偏作为立法宗旨的第一条只字未改。皮之不存,毛将焉附?预算法的精神和宗旨不更新,才是重中之重。这一条没有改,表明立法者不想改变现行预算法所确立的管理理念及预算权的配制架构。也就印证了,这次的起草不可能是所谓的“大改”或者“中改”,而只是“小改”。
  所谓的“小改”就是奉行原先的基本理念,只在条文上进行润色,现行预算法草案就是这样。所谓的“大改”就是按照现代法治和公共财政的要求,在理念上进行更新,在人大、政府之间建立分权制衡关系。所谓“中改”就是在不过多涉及体制问题的情况下,着眼于现代预算制度的建构和创新,将现行预算法从停留于政策文件、预算工作发展规划改造成为预算法律文件,以实现预算活动的法治化、规范化和科学化。
  “中改”着眼于建立现代预算制度,既很好地承载着现代法治和公共财政的理念,又着眼于预算具体制度的建构,是一条务实的立法思路,是一条脚踏实地、仰望星空的立法路径,是我们应当选择的目标模式。建议将第一条修改为:“为了规范预算收支和管理行为,强化预算的分配、监督和调控职能,保障政府有效履行公共职能,促进经济和社会发展,根据宪法,制定本法。”

预算权配置是否严重失衡?

  此次草案中预算权的配置出现了严重的失衡,主要是人大的预算权没有真正确立,人大在预算活动中不能处于主导地位。预算法在本质上是一个预算权力的分配法,应当按照民主、宪政和法治的要求,体现分权制衡的精神。只有分权制衡,有效监控政府预算权力,才能保证财政资金的公平分配和合理使用,保障公民的基本权利,实现税收取之于民、用之于民。预算问题体现的不仅仅是公共资源的分配,更重要的是反映了国家的治理思路和发展重点。只有将预算决定权、否决权、监督权等核心权力赋予人大,并从程序上切实保障其有效行使,才能实现对政府收支行为和预算活动的法律约束。
  然而这部草案却沦落为彻头彻尾的授权决定法,财政体制、预算公开、国库制度等很多基本预算制度都授权国务院规定,甚至有条款授权财政部可以决定设立财政专户,这就使政府及其财政部门在预算活动中实质上居于主导地位。即先将地方预算权力集中到中央,中央层面从全国人大集中到国务院,最终集中到财政部,财政部集预算的编制权、执行权和国库资金的拨付权于一身,这就造就了一个全能的财政部。这不仅违反了分权制衡的法治原则,也违反了基本的内部控制原理。

地方政府发债权为何增而复删?

  现行预算法并没有禁止地方政府发债,只是授权国务院决定是否允许地方发债。实际情况是国务院一直在代地方政府发债,并在试点逐步放宽。预算法修正案草案一审稿第三十三条在保留现行预算法关于发债需经过法律和国务院规定的同时,对地方债务管理问题进一步予以明确,规定国务院对地方债务实行限额管理,国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。似乎表明立法者在地方债务问题上持更加开放的态度。但修正案草案二审稿删除了上述新增条款,并恢复了现行预算法关于地方政府发行债券的表述,似乎对地方债持谨慎态度。
  从健全分税制财政体制的发展目标,从规范政府间财政关系,从增强地方政府财政自主权的长远角度来考虑,地方政府应该有发债权。建议恢复草案一审稿中关于发债的规定,但是将国务院另有规定可以为他人提供担保删除。因为担保法已经明确规定,政府不可以为私人主体提供担保。对地方债务问题,我们还是要采取疏堵结合的原则,一方面严格控制地方政府滥发债务行为,另外也要允许其依法适度发债,以增加地方政府财政保障能力。

为何只规定预算功能分类?

  预算分类有功能分类与经济分类两种,草案只对功能分类进行了规定,这不利于反映财政资金的具体用途。因为如果只按照功能分类编制预算,就没有办法揭示预算报表中预算资金的具体用途,例如功能分类中用于教育的资金多少是用于基层教育单位,多少是用于上级教育部门;多少是用于教学,多少是用于出国和公务招待;是搞科研还是盖楼等等,这就需要经济分类帮我们清楚地记录每笔钱的具体去向。我们现在收支分类的重要缺陷恐怕是避重就轻,不适应预算公开的要求,不利于提高财政透明度,而是给政府部门很大的调剂空间和裁量余地。
  经济分类预算对于治理预算中的突出问题具有重要意义,社会广为关注的“三公经费”,反映了财政资金不是用来提供公共服务,而是用来为官员谋福利的,它关系到执政宗旨和建设什么样的政府,因此,改革和建立新型政府收支分类体系成为当务之急。建议将草案第四十一条修改为:“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算功能分类一般收支至少编列到款,重点支出至少编列到项;经济分类一般支出至少编列到款,公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费应当编列到项。”阳光是最好的防腐剂,只有预算公开透明,才能建设负责任的和民主的政府。

税收返还为何没有“夕阳条款”?

  税收返还是在1993年分税制改革特定背景下产生的一种特殊的转移支付形式,是以维护地方既得利益,运用“基数法”分配税收,维护了较富裕地区的既得利益,增强了中央税收收入,但与缩小地区间财力差距,平衡中央地方财政关系的主旨背道而驰。由于税收返还是一种过渡性的支出制度,而且其规模巨大,其去留存废对于建立规范的政府间财政关系,实现财政纵向和横向均衡影响巨大。现在我国地区间财力差距呈扩大趋势,纵向上财力也进一步向中央集中,致使欠发达地区和基层政府财政困难,不仅影响了政府职能的实现和公共服务的提供,而且给财政规范化管理带来诸多问题。
  这次预算法修改应该设定一个“夕阳条款”,给税收返还的退出规定一个期限,以推动转移支付制度的建立。建议在修正案草案第六条增加一款,规定:“税收返还应当在10年内逐步过渡到规范的转移支付,具体办法由国务院规定。”

预算公开制度为何流于形式?

  预算公开制度可以说是现代预算制度的核心,对很多预算制度的建立和预算机制的运行都产生重要的影响,在这方面的突破将成为这次预算法修改取得重大进步的标志。预算公开在我国已经有了一个良好的开端,最为困难的“三公经费”公开问题已经破题,这两年已经进入了初步公开阶段。而今年国务院颁布的《机关事务管理条例》,明确提出了要建立健全机关运用经费公开制度,定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费的预算和决算情况。所以即使预算法不规定“三公经费”公开,也要按照上述条例的规定予以公开,预算法应当吸收现行立法好的做法,予以肯定并加以完善。
  修正案草案在预算公开上的最大问题是流于形式,公开范围狭窄,公开程序缺乏。预算公开的内容非常丰富,包括结果公开与过程公开、实体公开与程序公开等。建议作以下的修改:第一,明确规定预算公开原则。建议在草案第11条增加一款,规定预算应当公开。第二,重点公开“三公经费”。为了突出预算公开的重点,并使其真实详细,还要加强审计机关的监督。尽管审计机关在我国不隶属于人大,但在一定程度上享有独立审计权。建议在草案第十一条中增加一款作为第三款,规定:“公布经济费用预算的一般支出,审计机关应当予以重点公布,并公布审计结果。”第三,应该赋予社会公众申请预算公开的权利。要求预算公开应该成为公众的权利,并为公众预算公开权的行使提供法律救济。建议在修正案草案第十一条中增加一款作为第四款,规定:“公民、法人和其他组织对于未按照规定公开的预算可以申请公开;在预算公开上同被公开预算主体发生争议的,可以依法向上级机关申请行政复议。”

划分财政权限是否合理?

  预算法修改草案第十二条关于财政体制的规定存在两个问题:一是建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制的规定并没有真正揭示财政体制的核心:划分各级政府事权和财政权项。因为财力保障和支出责任只是财政体制的表象和数据特征,其根源是事权和财权的划分,前者是结果,后者是原因。建议将该条第一款修改为:“应当合理划分各级政府之间的事权、财权和收支范围,建立财力保障与支出责任相匹配的分税制财政管理体制。”
  二是把财政体制授权国务院的规定不具有合法性和正当性。《立法法》明确规定财政基本制度属于法律保留事项,财政体制是最为核心的财政基本制度,不少国家甚至上升到宪法规范的层级。按照这个标准,1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定欠缺合法性,但解决问题的方法应当是通过立法来明确财政管理体制,至少可以确定基本框架,而不能采取草案这种空白授权的做法。因为中央政府在本质上是寻求自身财政收入最大化,如果由国务院来调整当前中央与地方财权倒挂问题,不可能真正解决地方财政体制的独立性问题,甚至会进一步限制地方财权。可考虑采取有限授权,规定:“国家实行中央和地方分税制财政管理体制,其部分事项和试行办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。”

全体纳税人的钱能偿还个别人的债吗?

  最近刚刚发生的江西省新余市人大同意将江西赛维公司偿还华融国际信托的缺口资金纳入预算的做法,严重背离了公共财政的精神。为了推进公共财政建设,明确政府和市场的边界,建设服务型政府,预算法应当对财政支出的范围提出一般性的要求,否则用全体纳税人的钱偿还个别私人企业债务的事就可能再次发生。建议增加一条规定:“公共预算支出用于政府提供公共服务和保障民生,保障政府公共职能的履行,但有重大公共利益并经省级以上人大常委会批准的除外。”

为何不编制临时预算?

  解决预算年度起始时间与预算批准时间不一致而产生的“预算空档”,其方法又将人大开会时间提前到年前、调整预算年度开始时间或编制临时预算。调整预算年度开始时间会产生巨大的统计成本,很多以前的统计资料都需要调整。最可行的办法是将人大会议提前召开,但中国人大制度有其特殊性,不仅各级人大会议一年只开一次,无法对预算进行实质性审议,而且会议召开时间也已形成惯例,似乎也不容易调整。所以可行的办法是编制临时预算,建议将草案第四十九条修改为:“各级政府对下一预算修年度开始后至预算草案经本级人大批准生效的预算支出编制临时预算,在预算开始前经本届人大常委会批准后执行。”“预算经本级人民代表大会批准后,按照批准的预算执行。”

怎样保障人大代表、常委会委员、初审机构有效行使审查权?

  应当明确的是,赋予人大预算权并不代表赋予代表和委员的权力,但实际上,人大及其常委会预算权力的行使在根本上需要通过代表和委员来实施,所以切实保障代表和委员行使审查监督权极为重要。现在十分突出的问题是预算审查时间非常短,往往只有一两天甚至半天,而代表和委员也只有到开会时才能拿到相关材料,连看一遍的时间都没有,怎么能奢求他们进行实质性的审查?如果能够在开会之前看到预算材料,他们就有时间认真阅读和发现问题,并且可以就相关问题咨询专家、中介机构,甚至可以到有关部门实地调研,这样就可以带着问题来参加会议,审议质量必然提高。建议在草案总则中增加一条规定:“在各级人大及其常委会会议举行的10日前,应当将预算草案、调整预算草案、决算草案及相关预算资料送交代表和委员。”
  由人大专门委员会对政府预算进行初步审查是提高人大预算审查监督质量的重要措施。鉴于预算越来越复杂,报送人大的预算材料也更加详细,预算审查的专门性、复杂性和技术性也越来越高,只有设立常设性的预算审查监督工作机构并配备必要的人员,才能保障初步审查的质量。因此,建议在草案第四十条增加一款,规定:“县级以上各级人大常委会应当设立预算审查监督咨询服务机构,为初审主体开展初步审查提供调研、咨询和服务。”

为何不建立预算分项审批制度?

  关于赋予人大预算修正权,即人大可以直接调整政府预算,这个在国际上有不同的做法。在分权制衡宪政原则下,政府行政权是其固有权力,政府为了履行其施政目标,应当有权利提高施政措施,提出预算安排的设想和计划。一般来说,施政建议权应当由政府行使,人大负责对其进行审查和批准,以促使政府更好地履行责任和承担责任,所以我们不主张在我国引入人大预算修正案制度。但现行对预算进行综合审查表决的做法,造成即使对部分预算事项不同意,但必须要么完全同意、要么全盘否定的尴尬境地,影响了代表表决权的行使。如果实行分项审批,可以只对代表审议中反映强烈的问题单独进行表决,如果表决不通过,退回去后由政府重新提出预算再进行表决,不影响其他预算事项的通过,这样可以更好地体现代表对预算的意见,对政府工作也不会产生重大影响。
  建议增加一条规定:“对于预算审查中反映突出的问题,人大常委会、人大各专门委员会、一定人数以上人大代表可以按照法律规定,提出对预算中的部分事项进行单独表决的议案,由主席团审议决定提交大会表决。”“被否决的预算事项经修改后,提交人大常委会进行审批。”

国库经理应该是银行还是财政部?

  目前多数国家采用委托银行经理国库的“委托国库制”模式,其核心就是在负责预算执行的财政部门与经理财政资金收付的国库部门之间建立分工负责和监督制约关系,构建一道防火墙,保证国库资金的规范、安全和高效,也可以更好地服务于审计监督、人大监督和财政部门内部监督。由中国人民银行统一经理国库成本低、覆盖面广,且具有实时、逐笔监督的特点,并已经为现行《预算法》《中国人民银行法》所确认。应当以建立国库单一账户为核心,进一步完善国库集中收付制度,健全和完善人民银行经理国库制度。建议将修正案第五十四条第二款修改为:“国库由中国人民银行经理。各级国库应当按照国家有关规定,及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出拨付。”将第五十六条修改为:“县级以上各级政府全部收入和支出都应当纳入设立在中国人民银行的国库单一账户进行管理,实行国库集中收付制度。”  

预算问责制度是否严格有效?

  预算法修改草案在法律责任中对给予处分的规定存在两个问题:一是规定“依法”给予处分,这样将使预算法关于法律责任的规定与其他相关法律关于法律责任的规定在适用上容易出现冲突,或者其他法律的相关规定有可能影响预算法对法律责任的规定,影响预算法法律责任制度独立适用的自足性。应当将容易产生歧义的“依法”去掉,在预算法中直接规定行政责任。二是对行政处分没有规定具体的种类,在适用中裁量性太大。《机关事务管理条例》第32条的规定可供参考,但其规定的最高处分不包括开除,应当适当加重处分。因此,建议在修正案“第十章法律责任”有关条款中,将“依法给予处分”,修改为:“违反本法规定,有下列情形之一的,由上级机关责令改正,并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告或者记过处分;情节较重的,给予记大过或者降级处分;情节严重的,给予撤职或者开除处分。”

  (作者为中国政法大学财税法研究中心主任,中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师,中国财税法学研究会副会长,北京市人大常委会预算监督顾问。本文由本刊实习记者李天琪根据作者讲话录音整理,后经作者审阅,发表时有删节)

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