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美国地方政府预算中的权力制衡

时间:2008-04-03 来自:财政部财政科学研究所作者:ALAN - 小 + 大

预算是对政府行政行为的一种约束,也是公众为政府运作公共财政设计的一种制度框架。一个政府财政预算制定和运作的状况如何,在很大程度上反映了这个政府的治理水平和公共服务水平。在历史上,发达市场经济国家几乎都经历过一个从税收国家到预算国家的转变过程,反映了民众对政府行为的监督从无到有的历史过程。美国作为世界上先进的市场经济国家,其地方政府预算的制定和审议过程充分反映了这一点。


反腐败催生公共财政预算改革


直到20 世纪初,美国的所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单:对政府某部门的拨款只是一个总数,没有开支分类;每一个政府部门自己掌控开支;一级政府并没有一份详尽而统一的预算。在这种情况下,民众和议会都无法对政府及其部门进行有效的监督,结果,为贪赃枉法留下无数机会,腐败现象屡禁不绝。人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。1905年,一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来。这些预算改革者指出,预算问题是关系到民主制度的大问题。预算改革的目的就是要把没有预算的 “看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”,人民才能发挥民主,才有可能对它进行监督。在这个意义上,预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。那么,什么样的预算才算是现代意义上的预算呢?


首先,它是一个关于未来政府支出的计划,而不是事后的报账。


其次,它是一个统一的计划,包括政府所有部门的开支。


第三,它是一个详尽的计划,要列举所有项目的开支,并对它们进行分类。


第四,对计划中的每项开支都要说明其理由,以便对开支的轻重缓急加以区别。


第五,这个计划必须对政府的行为有约束力:没有列支项目不能开销,列支的钱不得挪作他用。


第六,这个计划必须得到权力机构(议会)的批准,并接受其监督。


第七,为了便于民众监督,预算内容和预算过程必须透明。


在预算改革者的敦促下,纽约市在1908 年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙,只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年,纽约市的预算日臻完善。到1913 年,预算文件已从1908年的122 页增加到836 页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣,它们纷纷向纽约学习。不久,“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语,任何政治参与者都能琅琅上口。到1919 年,美国已有44 个州通过了预算法;到1929 年,除阿拉斯加外,所有的州都有了自己的预算法。之后,纽约市政研究所的预算改革者移师美国首都华盛顿。在他们的努力下,国会终于在1921 年通过了《预算与会计法》。该法决定成立直接向国会负责的审计署,以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为。


市议会公开审议政府财政预算案


现代美国地方政府的组织形式主要有两种:一种是议会领导下的市(镇)经理负责制;另一种是市(镇)民代表大会领导下的市(镇)经理负责制。笔者从1997 年开始,从现代美国地方政府公共财政运作的角度考察了议会或市民代表大会在地方政府预算制定和审议过程中的作用。


以剑桥市为例。剑桥市实行的是市议会领导下的市经理负责制的管理模式:市议会相当于董事会,市长则是董事长,而全体选民则构成了股东大会;市经理就是总经理,市副经理和3 名市经理助理就是副总经理和部门经理。


在剑桥市,下一个财政年度的预算案,由市经理向市议会提出,供市议会审议,并在下一个财政年度开始之前,由市议会讨论、修改、通过,以便执行。市议会的讨论是公开的,普通市民可以自由参加,提出自己的问题,要求市经理给予解答。当地电视台也对讨论进行现场实况转播或录播。


美国是一个在城市管理上高度法制化和规范化的国家。因此,经营城市资产上的任何一个举动,都必须在财政预算案中详尽地列出来,讲明投资的收入来自哪里,又投到哪里去。财政预算案一旦在市议会上获得通过,就是法律,任何违反财政预算案的举动,都是违法的,必须追究法律责任。在财政年度里,市经理领导市政机构按照预算案经营城市的资产,市议会和市长也是按照预算案来考核市经理的业绩。


在考察中,笔者感到不论是剑桥市的市议会,还是由市经理领导的市政机构,在接受选民、纳税人监督和行政的透明度方面,都是很高的。


首先,市议会的9 名成员,都是由选民直接投票选举产生的。这些议员分别代表着各个不同选区选民的利益。他们特别关心在预算案中有没有涉及到自己选区中选民所反映出的问题。如果没有,就必须让市经理对这个问题做出合理的解释。限于制度的安排,市经理不会对市议员提出的问题掉以轻心。


其次,长达半年的市财政预算案的审议过程,为选民和纳税人提供了广泛的参与机会。在预算审议过程中,市议会都会提前公布预算审议的日程安排,为选民的参与提供条件。审议时,选民可以在遵守会场秩序的前提下,自由参与市议会的审议,提出自己的意见和问题,要求市经理给予回答。


第三,依法制定预算,依法监督预算执行。在剑桥市的年度财政预算案中每一项都规定得很具体,供选民监督。预算案一旦被通过,就是法律。违反预算案就是违法,要负法律责任,严重的还要进监狱。


第四,市议会对市经理运作市政资产的考核,就是看他是不是严格按照市议会通过的财政预算案来执行,其结果是不是使广大选民和纳税人满意。对市议员来说,只有选民和纳税人满意,他们才能够在下一次的市议员选举中继续连任。对市经理来说,只有选民和纳税人、尤其是市议员们满意了,他才能在下一个年度里继续领导市政机构的工作。对于市长来说,只有选民和纳税人、市议员们满意了,他也才能够继续当他的市长。


可以说,剑桥市这种借鉴股份制企业的市政管理模式是长期探索的结果,其核心是强调股份制企业的法人治理结构的相互制约关系。剑桥市的市议会领导下的市经理负责制的管理模式,之所以可以做到政府运作的很高透明度,保持选民和纳税人的广泛参与,能够对市议员、市长、市经理进行有效的监督,也出于他们建立在对市议员和政府主要官员的直接选举的基础上,对市议会、市长和市经理之间进行合理分工,并相互制约的结果,从而保证了剑桥市议员和官员的清正廉洁。


市(镇)民代表大会对议案具有最终决定权


与剑桥市不同,布鲁克林镇则是通过镇民代表大会领导下的镇经理负责制来管理城市的。布鲁克林的镇民代表大会是该镇的立法机构和最高权力机构。该镇有16 个选区,每个选区选举产生15 名代表,共240 名。代表任期3 年,每年改选1/3。该镇每年都要召开两次例行的镇民代表大会,讨论决定镇里的预算、税率、重大开支、地方法规、公共基础建设等重大事项。镇民代表大会的代表是自愿者,没有工资,为镇里工作是义务性的。


镇理事会由5 人组成,由选民直接选举产生,任期3年,每年改选1/3。理事会成员的工作也是兼职的。镇理事会的作用大体相当于公司董事会的作用,他们负责布鲁克林镇的全面工作;聘请镇经理或镇行政长官,任命其他部门和委员会的领导人;执行镇民代表大会通过的决议;对每年的镇财政预算提出建议和审查意见;提出新的地方政策或修改意见;管理资金的支出,等等。镇理事会是布鲁克林镇政府中真正有实权的部门。他们需要经常倾听镇民的要求和意见,并不断把镇民的意见列入理事会讨论问题的议程之中。但是,镇民代表大会对任何议案具有最终的决定权。


镇行政长官是镇理事会面向全国公开招聘的职业经理人。他在镇政府中的作用很像股份公司里的总经理,向镇理事会负责。他的职责就是进行镇政府的日常管理工作,是镇政府中的全日制高级白领雇员。与市场经济中的股份公司制不同的是,布鲁克林镇政府运作的是公共财产,所以镇政府各部门成员,尤其是重要部门成员,由选民直接选举产生,体现出选民对政府的监督精神。


在镇政府预算制定、审议和执行监督上,由镇民代表大会主席任命、镇民代表大会批准的财政咨询委员会起着非常重要的作用。这个委员会由16 个选区的各1 名以上的镇民代表和不超过6名由全镇选出的其他代表组成,共25 人,任期3 年。他们虽然不从镇政府那里领工资(2003年整个委员会才花费了18527美元,约占该镇当年预算的万分之1.16,几乎可以忽略不计),但是对镇财政的执行情况和第二年财政预算的编制起着重要的监督作用。他们可以就镇财政的所有问题向镇民代表大会提出意见和建议,向镇民收集社区建设需要解决的问题。在镇民代表大会闭会期间,它是惟一有权批准动用高达1000 多万美元的镇财政备用金的权力部门。


布鲁克林镇政府的财政年度的预算报告, 首先是由镇行政长官领导下的财政办公室进行编制,对第二年的收入和支出进行估算,提出初步的财政预算报告后,提交镇理事会和镇财政咨询委员会进行修改和补充。然后,镇理事会开始组织对第二年财政预算报告的听证会,镇政府各有关部门也开始向镇理事会和镇行政长官提出建议。预算报告编制完成后,由镇行政长官将下一年的财政计划正式提交给镇理事会和镇财政咨询委员会。理事会和财政咨询委员会对预算报告进行修改,并提交镇民代表大会。代表大会对下一年的财政预算案进行审查,并进行表决。


一般来说,代表大会只要简单多数就可通过预算案,只有发行政府债券才要求2/3 的多数通过。


与剑桥市不同,布鲁克林镇采取的是一种“大民主”自治式的管理方式。镇民代表大会、理事会及其下属的由镇民自愿者组成的委员会,镇行政长官及其下属的部门,犹如市场经济中公司治理结构的股东大会、董事会、总经理的关系。这种地方治理模式具有很强的生命力。美国地方政府在制定和审议财政预算时,一直遵循“以程序公正保证结果公正”的原则。2003 年笔者在美国


德克萨斯州库帕斯克里斯蒂市调查时,就看到了该市在讨论2003~2004 年的财政预算案时的具体决策程序,该程序对决策的各个环节、步骤和时间都做了详细的规定。


公开透明、公众参与、程序公正、符合法律规定,正是美国在制定和审议地方政府财政预算时的主要特点。


文章来源:中国改革      (责任编辑: XL)



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