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财税体制改革应以《预算法》修改为突破口

时间:2012-04-17 来自:第一财经日报作者:huang - 小 + 大

争议不断的《预算法》修正案草案审议,至今仍没有进一步消息。

在复旦大学经济学院教授韦森看来,《预算法》修正案搁置是目前最好的结果。自2007年开始关注《预算法》以来,韦森一直努力推动《预算法》修改的民主和公开,并组织17位教授撰写公开信,为国务院和人大提供了如何完善《预算法》的重要意见。

日前,《第一财经日报》记者专访了这位提出“以预算民主为核心制衡政府财权”的经济学家。他认为,制约政府的权力才是财税体制改革的关键,而从财税体制改革来推动政治体制改革,是核心中的核心。

分税制改革:财力要与事权匹配

第一财经日报:回顾过去十年,您觉得我国财政改革最大的成果是什么?

韦森:应该说分税制改革后,要看到中国的进步,特别是在1990年试行《预算法》之后。有了《预算法》之后,公众开始关注预算了。没有《预算法》,没有约束机制就会导致政府想征什么税就征什么税,想花在哪就花在哪。

这几年,无论是财政预算编制、征税能力和预算公开,都在进步。但目前,中国财税体制很重要的问题是:好也是分税制改革带来的,有问题也是分税制改革带来的。

日报:分税制改革下一步要怎么走?

韦森:分税制改革导致大部分钱被中央拿走了,地方钱相对很少,但事权又落在地方。没有钱就逼着地方政府采取另外的渠道,一是卖地,二是向银行贷款,导致地方负债很高。在这种情况下,分税制非改不行。

如何让财力和事权匹配?有两个路子:一是增加地方政府的税收分成;二是进一步把地方权力向中央收,同时让中央多扛事权。我的观点是,在地方政府负债严重、各自为政的乱象中,可能给中央管会好一点。

近几年的经济增长动力主要来自地方政府,但是地方政府负债累累,怎么把钱用到民生上?所以从某种程度上,我赞成允许地方政府发债。与其把风险留给银行,不如留给投资者。允许地方发债,但买债与否交给投资者决定,这就分散了风险,也运用了市场机制。

日报:对于最近热议的房产税扩容您如何看?

韦森:我觉得控制房价最好的办法是推出房产税,但这可能会给中国房地产的打击太大。

目前中国房地产这么热,但个人按揭占商业银行贷款余额才2万多亿。现在总共有70多万亿的贷款余额,其中可能有十几万亿在房地产上,其中主要是开发商的贷款和土地贷款,老百姓的按揭贷款所占比例很少。

现在喊买房难的多是刚毕业的年轻人,家里帮忙出首付,然后按揭买房。更多买房的是官员和企业家,几套几十套的房子用现金就直接买了,根本没有贷款。这也是中国经济不出问题和房地产下不来的主要原因。如果按揭很大,一提高银行房地产按揭利率,房价马上下来。但现状是,很多人没有按揭,大家都把房地产作为一个投资。在这种情况下,银行利率对房地产影响不大。

有两个问题可能对房地产产生重大影响:一个是财产公开,一个是房产税。一些官员“过多”的房子一旦财产公开,就必须要出售,那么房价就会下来了;如果普征房产税,房价也会下来。

其实推房产税也是很大的工程。毕竟每套房子的情况也不同。买卖的房子容易定价,不买卖的房子怎么评估价值,是很大的工程。

制约政府权力才是改革关键

日报:十八大报告提出要加快财税体制改革,您认为财税改革的未来方向是什么?

韦森:我一直在讲,制约政府的权力才是改革关键。首先是财权。不动财权,什么改革都是空的。从财税体制改革来推动政治体制改革,这是核心中的核心。我觉得财税体制改革应该以《预算法》修改来作为一个突破口。

不久前,我在北大一次会上提出,不是要取消发改委,而是要升格发改委,改成“政改委”。也就是说让发改委把财权还给国务院各部,不要再批项目,而是专门设计政治改革方案。

另外,就是要做实人大。全国人大代表将近3000人,可以减少人大代表人数,扩大人大常委人数,竞选上岗,在三五年间专心做人大代表;下面再做几个委员会,比如人大财经委才20多人,可以扩大为200多人,成立个预算办公室,从中央到地方的每一次预算,都要清楚记录收支明细,经审议符合预算批准后才能支出。

以预算民主为核心,修改《预算法》,这个路子目前看来是可行的,也会改进我们执政党的执政基础和地位。

《预算法》修正的几个回合

日报:十一届全国人大常委会第三十次会议没有将《预算法》修改列入本次会议的日程。

韦森:是的,全国人大常委会第二十九次会议通过了七个法律,但是没有讨论《预算法》修正案。第三十次会议也最后决定不再审议《预算法》。

日报:您作为经济学家,当初为何参与,又是如何推动它的修订的?

韦森:今年3月我写了一篇题为《〈预算法修正案〉亟须公开》的文章,回顾了《预算法》的修订过程。我2007年才开始关注《预算法》,看到了李炜光等人的文章,我才知道原来民主问题是预算问题,这才开始关注。

《预算法》的修订,说起来就很早了。我国从20世纪90年代就制定了《预算法》,这在当时是个很大的进步。

当时制定的背景是,上世纪80~90年代以前,整个税赋占GDP比大约只有11%到12%,政府财政收入才5000多亿。收不上税,市场经济又开始发展了,时任副总理朱镕基有些着急,跑到纳税大户广东,找到了时任省委书记谢飞,说要试行分税制。分税制核心是增强中央税收的能力,当时地方政府比较抵制。后来朱镕基是动员各省省长,说国家财力必须要集中,最后地方政府领导妥协了,分税制才推开了。当时的财政部长刘仲藜写了一篇有关分税制的文章,回顾了这一过程。

1994年的《预算法》的主要作用是肯定了分税制改革体制。《预算法》四十八条第二款,又确定了央行的国库经理地位。意思是说,财政部是国家的总账房,是会计;央行成立国库局,所有政府财政收入必须放在央行,它是出纳。1995年颁布的《中国人民银行法》,第四条第八款,也肯定了央行经理国库的地位。

《预算法》有两点作用:一是肯定了分税制的财政体制;二是为今年修正案的讨论留下了引子。后来确立央行为国库经理的地位也成为了一个问题。2003年的国库管理条例的具体实施办法,明确规定所有财政税收的钱必须放在央行,叫央行“单一国库账户”体制。2004年开始启动《预算法》修正案,2007年重新起草《预算法》修正案第一稿。这些问题在内部一直存有争议。

后来,据说全国人大财经委和财政部各起草过一个《预算法》修正草案,结果发现两个草案存在很大不同。之后,《预算法》开始在全国征求意见。2009~2010年期间,人大财经委副主任委员高强来上海征求意见,我也参与了一次征求意见会议。那次会议后,我们就尽量争取把限制政府的征税权和预算透明推到《预算法》里。

因为两个草案不同,2010年下半年,《预算法》修正就僵住了。一直拖到了2011年下半年。

2011年12月16日,国务院常务会议原则上通过了财政部牵头制定的《预算法》修正案。几天后,财政部部长谢旭人向人大做了《预算法》修正案的报告。

2012年初,我写了一篇文章,表示既然预算法修正案原则上通过,就应该尽早拿出来给民众公开征求意见。我还提出《预算法》不应该是财政部门自己给自己立法,而应该是人大制定的约束财政部门财政收支行为的法律。

7月19日,有人来电话提醒我,说《预算法》已经挂在全国人大网上公开征求意见了,并且央行国库问题上有倒退,希望我发动学界的力量对《预算法》提出修改意见。于是,我当天就写了《预算修法怎能静悄悄?》,原本放在人大网页下面的征求意见,开始受到了公众关注,后两个星期全国各界提出的修改意见一下子超过了30万条。

之后,我牵头组织了李炜光、蒋洪、叶青、王雍君、施正文等近20位教授和专家在上海开了一次预算法修改的专题讨论会,对《预算法修正案》二审稿提出了修改意见。

这次《预算法》修正案二审稿,做了两个变化:原来财政改革的方向一直是加强人大对财政预算的监督、审议和批准,即由人大监督、控制和规范财政部的财权,但这一次修正案却把这一点弄虚了,规定为“预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定”。

其次是把“央行的国库经理地位”拿掉了,也就是删除了现行《预算法》第四十八条第二款中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”。

我们几个教授针对上述这些提出了修改意见,然后通过正式渠道传给人大,也直接把我们的主要修改意见写信给高层领导,主张这样的《预算法》是不能通过的。

对《预算法》修正的五点建议

日报:您组织的近20位教授和专家的意见中,主要反映了哪些共识?

韦森:我们把意见汇成了一封公开信,发出了五点呼吁:第一,建议赋予人大代表预算修正权,更好地落实宪法和法律赋予人大的预算审查、批准与监督职能,建议进一步明确预算的权力主体,强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用。

第二,建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大的预算执行监督权。预算编制、预算执行等条款应该遵循法律保留原则,不应该随意授权给行政部门进行立法。

第三,建议明确国库的构成、支配权与经理,确立央行的国库经理地位。国库是财政收支的平台,国库是国家的国库,而不是财政部门的国库。我们建议将所有预算资金(包括财政专户)应纳入央行国库单一账户管理,而不是像二审稿第五十一条那样含糊地规定“财政专户纳入国库单一账户体系管理”,从而避免各类“财政专户”以虚账户之名,行实账户之利。同时,国库由央行经理也有利于对资金的监督。人大是国库的户主,政府和财政部门是操作账户的受托人。央行经理国库,行使的是监督权和审核权,而非简单的代理。

第四,建议完善预算支出项目相关的信息公开条款,提高预算透明度。预算支出花的是纳税人的钱,一分一厘都应该让纳税人知晓,因此预算公开是保障纳税人清楚知晓预算支出的重要方式。另外,对于公众申请预算公开的异议处理机制应该明确。

第五,建议进一步明确《预算法》的法律责任,补充、明确对违法行为的惩罚责任条款。

原文地址:http://finance.ifeng.com/opinion/mssd/20121228/7492717.shtml

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