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朦胧的预算与国有金融资产收益

时间:2013-01-02 来自:第一财经日报作者:huang - 小 + 大

 吴君亮

  财政预算曾长期被当作国家秘密,政府收了多少钱,花了多少钱,钱是怎样花掉的,民众很难知道。这曾被称为财政预算的秘密时代。自2008年以来,在政府、社会、媒体、学界多方推动下,中国的财政预算领域有了不少正面的变化,越来越多的各级政府开始把预算从黑匣子里抱出来,公布于众。但因历史形成的秘密雾气聚久难散,财政预算还远未达到轮廓清晰的程度。

  我们看到的是,政府预算是公开了,但大都是部分公开而非全部公开,是半透明而非全透明,属于朦胧时代。

  朦胧预算的特征之一,就是那些本该清清楚楚纳入预算的收入,没有进入预算。不久前,全国人大审议了2013年国家预算,这个预算中的收入账看起来就不完整,连同庞大的国有金融资产经营收入在内的好几项重大收入,没有纳入其中。按财政部编制的《政府收支分类科目》,在国有资本经营利润收入一项之下,原本有32个行业中的国有资本应该上缴利润作为国家预算收入,但预算账本中显示只有24个行业中的国企上缴了经营利润,迷失了的有8个。这8个没有显示上缴利润和收入的行业和单位分别是:金融企业、房地产企业、邮政企业、军工企业、卫生体育福利企业、科研企业、中国人民银行等。预算同时显示,这24个行业上缴的利润总计为970亿元人民币,而迷失的8个为什么迷失、究竟有多少利润应该上缴,在预算草案和预算报告里只字未提,逃离了公众监督的视野。事实上,这8个从预算账本中迷失了的行业和单位的体量并不小于那显露出来的24个,因为仅仅国有资本在金融行业的经营利润和人民银行应该上缴的收入,就可能远超其他部分的总和。

  比如,由汇金公司(百分之百国有)参控股的大型上市银行就有工行、农行、建行、中行和光大银行。汇金公司从这5家银行仅在2011年所分得的红利就有1079亿元人民币(见表1),仅这一数字就已经明显高出了上面提到的那970亿元。事实上,汇金公司以国家名义代持的金融资产远不止这些,据汇金公司董事长楼继伟介绍:“截至2012年底,汇金公司控参股金融机构由2003年的2家发展到20家,涵盖银行、证券、保险和其他综合性机构;资产总额68万亿元,资产规模约占全国金融业资产总规模的一半;净资产总额4.8万亿元,2012年实现净利润总额8000多亿元。”

  这么多的利润,如此大的金额,为什么没有纳入预算?它们去了哪里呢?

  其实,没有将国有资本收入纳入国家预算收入的还不仅仅是金融行业,连不时强调要实现“全口径”预算的财政部也有份。从上市银行的年报中我们可以看到,财政部持有工商、农业、交通三家银行的股份,持股比例分别为35.27%、39.21%和26.53%。2011年财政部从这三家银行分得的红利为434亿元人民币;按已经公布的分红方案,2012年可分得的红利是541亿元;从2008年至2012年,五年累计分得红利为1988亿元(见表2)。这些红利去了哪里,国家预算中也未见蛛丝马迹。

  严肃的国家预算,一些在账,一些不在,虚虚实实,就此变成了朦胧的印象派。

  何以如此,至今没有官方解释,流传于媒体的零星说法也轻飘凌乱。比如,财政部财政科研所副所长刘尚希是这样讲的:“银行等国有金融机构没有纳入政府预算,这主要是由于国有资产的管理体制造成的”;“国资委管理大部分央企,但主要限于实体经济领域……而金融领域的国企和国有资产管理现在还处于谁都管又谁都不管的状态……现行国有资本经营预算的编制是财政部和国资委共同完成,而预算的执行主要在国资委。在这种情况下,国资委无法把金融国企拿来一并纳入国有资本经营预算当中”。

  倘若国资委无法把金融国企的收入纳入预算,财政部也无法办成这个事,那么谁有这个权力?需要什么样的机制才能把这个事情办成?难道一直让如此庞大的本属全体国民的国有金融资产和收入长期游走于预算之外?

  李克强总理上任后首次记者会上提起改革时,讲到了财政预算,他用了八个字:公开透明,规范完整。八个字当中,后面四字尤为关键,因为如果没有规范、做不到完整,那么,公开就会变成部分公开,透明就会变成半透明。相信李总理同我们老百姓一样,也不喜欢政府的预算是一幅朦胧的写意山水。

  (作者系公共预算观察志愿者发起人)

原文地址:http://review.cnfol.com/130508/436,1595,15041889,00.shtml

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