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三届人大,十年修法 预算法考验中国.

时间:2016-12-06 来自:南方周末作者:huang - 小 + 大

        预算法修订启动于2004年,其间两度成立起草小组,至今已跨越三届人大,依然再次失约。

        这部“亚宪法”十年艰难修法的背后,是不同利益的激烈交锋。值得期待的是,决心改革政府与市场关系的新一届政府,将如何安排这项至为重要的半拉子工程?

        预算法修正案三审并未如期到来。

        2013年8月26日,十二届全国人大常委会第四次会议在北京开幕,预算法修正案三审未被安排在会议审议之列。此前的4月下旬,人大常委会第二次委员长会议曾将预算法修订列入2013年立法工作计划,并载明“8月三审”。

        多位关注预算法修订的学者告诉南方周末记者,2013年之内,不会再进行三审。

        “从表面上看,公共预算是政府关于未来某个时期的收支测算,是个让人乏味的会计问题。然而,从根本上看,公共预算的本质是一个国家极其重大的政治问题。”美国华盛顿大学政治科学教授列维在其《统治与岁入》一书中告诉读者,“一个完整的政府预算报告可以告诉我们,谁从政府这里得到了政府能够提供的好处,谁又承担了成本。”

        作为一个国家预算管理的基本法律,预算法因此素有“经济宪法”、“亚宪法”之称。但正因为对国家的政治、经济生活产生着深刻影响,这部法律引来各方利益艰难博弈——自2004年起中国预算法开始修订,至今已有十年,其间多次延期“跳票”。

         这次再度延期审议的背景,是2012年7月人大在网上公开《预算法修正案(草案二次审议稿》(以下简称二审稿)进行意见征求之后,引起学界和公众的广泛关注和强烈反弹。

        至于延期的直接原因,一种说法是,新一届政府在此背景下决定推倒重来,大幅修改预算法,待与之密切相关的财税改革总体方案确定之后再进行三审。

        不过,业内也流传说,这部法律最重要的规范对象——财政部——依然主导着修法进程。财政部网站文件显示,2012年其已着手推进起草新的《预算法实施条例》,并已完成初稿。

        事实究竟如何,权威部门尚没有给出说法。修订了十年的预算法,正在考验着新一届政府——他们上任伊始便打出了改革的旗帜,并强调改革政府与市场的关系,而预算法则几乎约束着政府的一切行为边界。

        第一稿被束之高阁

        “预算法是个空的法律,以至于颁布几十年以来,没有一起以它为依据的法律诉讼发生。”

        伴随着1994年分税制财政体制改革的实行,现行的预算法1994年通过,1995年开始施行。

        在学界看来,现行预算法并非一部真正意义上的与现代预算体制相匹配的法律。“它更像一份中央文件,是从国务院一个管理条例(1991年《国家预算管理条例》)演变而来。”一位学者对南方周末记者说,“预算法是个空的法律,以至于颁布几十年以来,没有一起以它为依据的法律诉讼发生。”

        早在1990年代就有修法的动议,并于2004年由第十届全国人大常委会预算工作委员会(以下简称预工委)牵头财政部、国家发改委、审计署、央行等部门组织起草。当年,预算法的修改正式列入全国人大的立法规划。至2006年,形成第一稿《预算法(修订草案)》(征求意见稿)。(以下简称第一稿)

        第一稿虽未正式公布,但曾向相关部门、研究机构等征求过意见。复旦大学经济学院教授韦森告诉南方周末记者,这一稿曾借鉴了世界上许多国家预算制度的经验,强调对政府部门的财政收支预算及执行的限制和监督,是一部比较接近现代民主政治精神的草案。

        “那一稿是人大主导起草的,很多方面有进步意义,强调人大对预算的审批和监督权,但财政部不同意,只能重新组织起草。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍。

        韦森则称,在财政部的强烈抵制下,这一稿最终被束之高阁。

        这种说法部分得到了官方资料的印证——财政部条法司的《2006年工作总结》称,其对《预算法(修订草案)》“逐条进行认真研究,全面提出了60条具体修改意见”。

        2006年6月,时任全国人大预工委法案室主任俞光远对媒体表示,新修订的预算法力争当年8月提交一审,“预算法属于本届人大任内审议且必须完成的59件法律案之一”。这一时间表,也曾体现在当年全国人大立法计划里,被安排在当年10月上会审议,但最终并未实现。

        第二稿艰难出炉

        第二稿出来后,预算法修订再度被列入人大常委会立法审议计划,但又被搁置,原因是“部门分歧”——这一次,是央行和财政部在国库管理权上发生分歧。

        2007年,财政部部长办公会议审议通过文件,提出把预算法修订纳入第十一届全国人大立法计划,具体由全国人大常委会预工委组成预算法修订起草组负责起草,财政部是起草组成员单位之一。

        据挂靠于财政部的《中国总会计师》杂志介绍,当年全国人大预算工委起草了一份修改草案,但修订工作因部门分歧被搁置。

        “后来有关部门就想了一个妥协办法,既然人大起草的稿子财政部不同意,那第二次的预算法修订草案就由人大方面和财政部各组织一个起草小组,两套方案往一块凑,最后看能否制定出一个大家都能接受的妥协方案。”韦森说。

        但在韦森看来,两套方案的立法导向根本不一样,根本凑不到一块。他在一篇文章里形象地写道,人大方面想给财政部的权力戴“紧箍”,财政部却要给自己“量最宽松的衣服”。

        于是到2009年,由全国人大预工委和财政部共同领衔,国家发改委、审计署和央行等15个部门组成预算法修订小组,由早年长期在财政系统工作、时任全国人大常委会预工委主任高强任起草组组长,时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长,放弃前一版本,另起炉灶重启预算法修订。

        此时财政部已是修法的主导者。财政部条法司在当年的工作总结中称,“预算法修改工作取得重大阶段性成果”。

        这份工作总结显示,这一年财政部方面先后提出了21个建议稿。财政部长谢旭人、副部长廖晓军和部长助理刘红薇,为此多次“听取汇报、做出指示、与人大预工委领导沟通协调”。

        至2010年初,在财政部累计超过30个建议稿的基础上,终于艰难形成了一份各方均能接受的“修正案”初稿。当年全国“两会”上,高强在新闻发布会上表示,已经提出了一个新的征求意见稿。

        这年7月,第二稿终于完成起草,“由全国人大常委会办公厅送国务院办公厅征求意见”。

        “预工委虽然说是人大的机构,但预工委的很多领导是财政部过来的。以前人大也试图从起草单位的设立上进行一些改革、调整,但在现行的体制下遭遇了阻挠,最终实际上人大妥协了。”一位学者对南方周末记者说。

        按照当年全国人大常委会立法计划,该草案将在当年8月提交审议,并在10月和12月进行二审和三审后,提交2011年3月两会上表决。

        据《财经》报道,2010年8月国务院“临时提出”,《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过,再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前,还要在国务院系统内重新对草案征求意见。

        此后,又是超过一年的“复核”。此时,“部门分歧”已成为更突出矛盾——核心是央行和财政部在国库管理权上发生分歧,双方各自上书力争,国务院法制办不得不一直调停,但在这个过程中,一些争议焦点在条款中改得越来越模糊。

        直至2011年末,在时任总理温家宝主持召开的国务院常务会议上,终于讨论并原则通过了《预算法修正案(草案)》,谢旭人又代表国务院和财政部向人大做了预算法修订的报告,随后草案提交全国人大常委会一审,但当时并未向社会公开。

        不公开的原因,据施正文介绍,可能是因为当时媒体正在热火朝天地讨论与预算法相关的财政“年终突击花钱”现象,有关部门认为“不宜现在公开”。

        不过,据一位学者介绍,一审稿和半年后向社会公布的二审稿相比,只有一些不大的变化。

        答案仍在风中

        以财政部为主联合人大预工委起草修法,而预算规范的对象恰恰是财政部门,“由约束的对象起草针对自己的约束法律”。

        2012年6月,《预算法修正案(草案)二次审议稿》终于提交给十一届全国人大常委会审议,随后在全国人大网站上向社会公布。

        这也是预算法修订至今唯一的一次向社会公布。

        不过,这个历时多年讨论、各方妥协的“成果”,却被学者们普遍认为“退步”,引来了各界的激烈反对,公布后一个月内征集到了超过33万条意见,这是人大修法征集公众意见里少有的高反馈。

        施正文认为,二审稿的一个核心缺陷是以财政部为主联合人大预工委起草修法,而预算法规范的对象恰恰是财政部门,“由被约束的对象起草针对自己的约束法律,明显有悖常理”。

        当年7月下旬,韦森等人牵头组织了来自北京、上海、天津等地的二十来位学者,进行了一整天的闭门专题研讨之后,对新的预算法修正案提出了逐条的修改意见,联合署名之后按正式程序提交至全国人大法工委,还设法呈往时任总理温家宝和时任全国人大常委会委员长吴邦国的案头,称此稿“进步并不大,在国库管理等条款上还存在重大倒退”。

        其中,参与署名的中央财经大学财经研究院院长王雍君更是批评这个草案是“国家利益部门化的严重倒退行为”。

        此后,清华大学等机构的学者还陆续组织了一些会议汇集意见。

        即便是在体制内,央行和地方政府等方面的反对声也很大。原央行副行长、全国人大财经委副主任吴晓灵等人,也通过不同渠道提交了批评意见。

        按程序,征集意见结束后,全国人大常委会方面会对这33万余条意见进行梳理,汇总等,并在中国人大网上向社会公开,但一年多过去了,仍未见公布。

        从那之后,十一届全国人大就不再继续推进《预算法修正案》的三审。2013年7月,人大财经委一位官员告诉南方周末记者,“现在局势还在胶着之中,还没有眉目。”

        “预算法立法过程中一个非常大的问题,是谁主导立法。”回顾上述漫长的修法过程,一位学者总结说,本来应该是一个起草工作组,但后来变成两个,然后两个小组同时开展工作,表面上是协调,“实际上是谁听谁的问题”。

        十年漫长的修法,未改变一个事实——到目前为止,中国实际上还没有构建起现代意义上的预算制度。

        接下来,预算法的修订到底是在这个版本的基础上继续修改,还是推倒重来,外界不得而知。

        一个业内普遍期待的问题是,上任伊始就表态决心推进改革的新一届政府,和向来被认为是“改革派、市场派”的新任财政部长楼继伟,将会以什么姿态来面对预算法修订这个半拉子工程?

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