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朱为群:将政府的“钱袋子”锁进预算法的“铁笼子”

时间:2016-12-06 来自:共识网作者:huang - 小 + 大

关于政府钱袋子的若干基本问题


  政府的钱袋子是对政府财政的形象比喻。关于政府的钱袋子,有很多问题值得公众严重关切。我们不妨首先从“实然”和“应然”两个角度来列举若干最基本的问题:


  政府钱袋子的若干事实判断问题。第一,政府有几个钱袋子?第二,政府的钱从何而来?第三,政府的钱袋子有多大?第四,政府的钱花到了哪里?第五,政府的钱是否够用?第六,政府的钱有没有被浪费、贪污或挪用?


  政府钱袋子的若干价值判断问题。第一,政府应该有几个钱袋子?第二,政府的钱应该如何取得?第三,政府的财政规模如何才是适当的?第四,政府的钱该怎么花?第五,政府收支是否应该平衡?第六,应该如何治理财政腐败?


  预算法就是对政府钱袋子问题的价值取向所做的法律规定。当然,预算法规定所涉及的问题远不止上述几个基本问题。因为法律要明确界定合法与非法的界限,必须考虑到现实中各种可能出现的问题。很多具体问题还需要在预算法实施条例和具体规章中进一步明确界定合法与非法的界限。


  关于政府钱袋子的数目问题


  公共资金的基本类型。政府有几个钱袋子的问题,并非众所周知。由于政府支出单位数目庞大,要给出一个政府钱袋子的详尽数目,恐怕并不容易。因为凡执掌公共权力的部门或单位都有钱袋子,只不过管理者运用的权限与规模大小不同而已。概要地说,公共资金从性质上可以分为三种:一是用于提供公共产品和服务所使用的资金;二是为保障社会成员的基本生活而进行收入再分配的资金,也就是各种社会保障资金;三是用于投资于生产经营活动所占用的资金,也就是经营性的国有资产。由于这些基金都应该被纳入预算管理,因此在预算上又被分别称为公共预算基金、社会保障预算基金和国有资本经营预算基金。在我国,政府的资金被分为一般公共预算基金、政府性专项基金、社会保险基金和国有资本经营基金四个部分。也就是说,我国政府有四个大的钱袋子。


  所有公共资金必须被纳入公众监督范围。按照世界各国的普遍做法,所有政府的资金都必须纳入预算,而且要统一起来。但是,在我国长期以来,只有一般公共预算资金纳入预算管理,其余公共资金都在预算外管理,脱离人民代表大会的监控。这些预算外资金的取得和使用情况,并不需要向各级人民代表大会报告和审议通过,完全掌握在政府及其有关部门手中。虽然政府宣称目前已经不存在预算外资金了,但仍然有不少纳入所谓“财政专户”管理的资金实际上并没有纳入预算管理。政府的钱袋子只要未被纳入各级人民代表大会监控范围,就仍然是脱离预算管理的“帐外资金”。


  关于政府资金的来源渠道和确定原则


  政府取得资金有多种渠道。具体包括各种收入:税收收入、行政事业收费或司法收费、公共资源经营收入、公债收入、公共罚没收入、公共投资经营收入和捐赠收入等。这些收入按照其取得方式的自愿程度可以分为强制性收入(如税收、罚款等)和非强制性收入;按照征收依据可以分为筹资性收入(满足某种支出需要,例如为某个大型公共工程筹资)和调控性收入(调控经济或社会运行,例如车牌拍卖费主要目的在于调控交通);按照所形成的支出的受益范围大小可以分为普遍性收入(面向公共支出的全体受益人所取得的收入,例如一般性税收、国有资产投资经营收入等)、特定群体性收入(面向支出的特定部分受益人所取得的收入,例如政府专项基金)和个体性收入(面向个别受益者取得的收入,例如行政事业收费等)。


  不同渠道的收入具有不同的确定原则。如果说私人部门获得收入主要是基于自愿平等的自由交易,遵循的是市场原则,那么,政府在取得上述各种收入时,应该遵循哪些原则呢?在上述各种收入中,最基本、最主要的是税收收入,由于征税不仅是公众分担公共产品和服务成本的主要途径,而且是对纳税人利益的直接剥夺,只能通过法律来规范和约束。这就是所谓税收的法定原则。至于行政事业或司法收费,是政府向特殊人群提供专门服务收取的费用,应以弥补成本为原则收取。公共资源经营收入,包括公共资源的租赁、转让收入,应该以市场价值为原则收取;公债收入应该基于自愿认购并由政府按期还本付息的原则;公共罚没,应以纠正违法违规行为并促进合规遵从为原则;公共投资经营收入应限定与自然垄断行业按照一定的公共程序确定产品或服务价格;而捐赠收入应该遵循自愿原则来取得,而不能采取任何带有强迫性的“逼捐”。此外,对于筹资性收入应该按照其受益对象范围的大小划归不同的支出项目并进行收支对应的单独预算管理;对于调控性收入应该全部纳入一般公共预算资金管理。


  预算法应明确不同收入的确定原则。预算法应该根据上述原则对政府通过不同渠道取得的不同收入形式划定合法与非法的界限,并且对于违法行为制定惩戒措施。遗憾的是,在现行预算法及其修订审稿并没有关于约束政府如何取得收入的法律规范。这是需要引起注意的。如果缺乏最基本的法律约束,政府的财政筹资行为就容易失控,社会的财政负担规模和结构都会失去合理原则的控制和引导。


  关于政府财政的规模问题


  政府财政的规模问题,实际上就是政府在整个国民收入分配中所占的比例问题。由于税收是政府财政收入的主要形式,财政规模问题主要就是所谓宏观税负高低问题。在我国,宏观税负是一个关注度较高、观点差异较大的公共话题。以政府官员为代表的观点认为,我国的宏观税负还不高,今后还有进一步提升的必要和空间。但是,大部分学者认为,我国的宏观税负已经达到比较高的水平,应该采取措施降低税负。由于不同研究所采用的衡量口径、标准和数据来源各不相同,有关我国宏观税负高低问题并未达成共识。这就造成了有关宏观税负是否合理的价值判断的某种混乱。事实上,理想的宏观税负高低并没有一个绝对的、一成不变的比例。


  宏观税负高低的合理性,要和财政支出的合理性相联系。公众只有将所缴纳的税负与政府通过财政支出所提供的公共福利相比较,才能对税负高低的合理性做出公正判断。从这个最基本的道理来看,要确定适当的政府财政规模,就要确定适当的政府规模,最根本的就是要界定政府活动的适当范围和边界。


  只有政府的行为端正了,宏观税负的合理性才有保障。如果政府做了不该做的事,或者政府虽然做了该做的事但并没有做好,那么看起来很低的税负其实也是高的。如果政府做了该做的事并得到了公众的充分肯定,那么看起来很高的税负其实也是合适的。在现代市场经济社会中,政府应该从竞争性生产经营领域退出,不直接从事或干预市场范围的生产经营活动,应该将重点放在提供公共产品或公共服务上;并且根据适当的分工划分不同层级或者不同地区政府的职责范围,以满足不同群体公众的公共需求。就政府行动范围的适当性来说,现行预算法及其二审稿并未涉及。这并非预算法立法者的疏忽或者过错,而是一个需要通过其他法律甚至应该由宪法来规范的根本性问题。


  关于政府财政支出的规矩问题


  政府如何花钱的问题,需要公众特别关注。预算法主要就是对政府如何花钱定规矩。由于政府支出的性质各异、类型复杂,政府花钱的每个细节都有可能存在“漏洞”,容易被具有私欲的管理者或被管理者利用,造成公共资金被挪用、浪费和贪污等问题。限于篇幅,本文不可能讨论政府花钱规矩的所有细节,只能阐述约束政府财政支出的基本原则,而且主要讨论预算资金管理权限方面的制度性约束原则,不涉及预算编制方面的技术性约束原则。


  分权制衡原则。在基本层面上,分权制衡的原则要求将政府支出的决定权、执行权和监督权分开;在具体层面上,分权制衡原则要求预算编制权、预算审批权、预算执行权、国库支付权、预算监督权等相互制衡。权力制衡原则要求不同部门行使不同权力,禁止同一部门掌握不同权力。预算法二审稿将国库支付权由人民银行经理改为由财政部负责,就违背了预算分权原则。


  公开透明原则。公开透明是保障人民知情权的最基本途径。如果公众对政府预算收支信息不了解,就无法真正实施对政府预算的监督。现代国家在财政透明度方面都有很详细明确的法律规定和具体措施。而在预算法二审稿中虽然也提到了预算信息的公开,而对公开的范围和方式等都规定由国务院决定。这很容易使这项原则无法得到落实。


  完整独立原则。政府预算必须全面反映政府收支的方方面面,这是最基本要求。如果允许某些政府收支不纳入预算,就意味着这部分收支就是政府的小金库,就不能受到有效约束。本次预算二审稿将预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保障预算四个方面,就体现了这个原则,是一种进步,值得肯定。但同时又新增加了以下条款“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围,按照国务院的规定执行。”这实际上把应该属于人大把关的三大块重要的预算收支的范围决定权完全给了行政部门,从而是这个原则事实上被架空。预算独立原则要求不同类型预算之间的边界必须在法律上明确规定,否则就会出现“混账”,从而使不同性质的预算收支的区分失去意义,立法机关对政府预算的控制就会无效。


  收支平衡原则。收支平衡是约束政府支出规模的基本原则。如果政府支出超过收入,会形成赤字。赤字累积起来,就会形成对后代的财政负担,相当于当代人向后代透支。这是不负责任的做法。公共预算必须坚持收支平衡原则。这是各国普遍遵守的预算基本原则。


  关于政府财政收支平衡问题


  财政收支平衡是衡量一国政府财政状况的基本指标。财政盈余还是赤字,代表了政府的理财水平。一般地说,财政盈余表示政府不需要这么多资金,财政赤字说明政府的收入不能满足支出需要,因此,无论财政盈余还是赤字,都不是良好的财政状况。然而,由于政府收支在受益期间上的长短不同,因此在预算管理上应该将短期的经常性收支和长期的资本性收支区别开来,从而使经常性预算收支保持严格的年度平衡,而资本性收支在较长的时期内保持平衡,运行年度赤字的存在。


  世界各国预算大都采用复式制。复式预算是将政府的日常收支(经常预算)和长期性收支(资本预算)区分开来。经常预算的资金来源是税收收入和各种行政收费,其支出主要是政府公务员的工薪福利支出、日常行政经费。资本预算支出主要用于对公共企业和公共基础工程项目的投资、战略物资储备、政府贷款以及债务偿还,其收入来源主要是政府的经营性资产收益、经常预算盈余和长期公债。资本预算支出属于长期性的跨代支出,用长期公债来偿付,符合代际公平;而经常预算支出的收入来源只能是税收,即由当代人民负担。


  预算法应该明确复式预算编制的基本原则。预算法二审稿删除了现行预算法第二十六条“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。不能不说这是一种倒退!没有复式预算制度的约束,就会出现当代人侵害下代人利益,纵容注重眼前利益的短视倾向。


  关于财政腐败的治理问题


  财政腐败的形式多样、性质严重。财政腐败是在财政收支领域所发生的滥收滥支问题,表现为在收入领域的巧取豪夺和支出领域的贪污浪费,其实在是违背正义的“化私为公”和“化公为私”,在侵害私人正当利益的同时损害合法的公共利益。因此,财政腐败是性质十分严重的问题,必须受到严格遏制。


  治理财政腐败的利剑就是推动财政透明度建设。除了在制度上对相关权力加以制衡外,财政透明度建设的关键在于责任心、行动和决心,需要政府和公众两个方面共同努力才有成效。一方面,为了提高官方对财政透明度的责任心,应该通过制定相关的法律规定政府必须采取的透明财政的具体行动,例如,规定强制性的财政透明范围和具体方式;也可以采取“行政问责”措施,将财政透明度建设列入政府考核范围,由各级人民代表大会问责于政府;对于严重违反财政透明度相关法律的行为,应采取司法措施加以惩治。另一方面,也要提高公众对于财政透明度建设的密切关注。这需要加强新闻媒体的公开报道,也要畅通公众了解政府财政信息的其他渠道,更要在法律制度层面确立“公开为原则,不公开为例外”的财政透明度建设的基本精神。应该通过法律、行政等手段,明确规定各级政府必须建立财政透明度网站,全面、详细、及时、准确地向公众披露政府各个方面、各个层次的财政信息,从而使政府的财政收支机制在阳光下运行,使政府财政成为真正“公共”的财政。

  我国财政透明度建设任重道远,需要大力推进。我国现行预算法及其二审稿对于财政信息的公开透明问题,并没有给予足够的重视。因为预算法既没有把公开透明作为立法的基本原则,更没有明确的条款规定政府必须采取的财政公开措施及其违法责任。因此,在我国,财政透明度建设任重道远,需要社会各方面给予高度重视并采取切实有效措施,不断持续不断推进。

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