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委员建议完善我国财政立法——涵盖所有财政资金为资产负债立法

时间:2017-03-15    来源:法制网    作者:法制日报——法制网 - 小 + 大


作为我国公共财政制度改革的推动者,国内最负盛名的公共财政理论家与实践者之一,全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授,将今年的关注点放在了财政立法的完善上。

目前财政立法尚未覆盖全部财政资金,仅涉及收支而未涉及资产处置,现有的财政收支立法尚存空白等不足,在他看来,这些都需要下一步的财政立法予以完善。

“四本账”之外还有账

蒋洪主编的《公共经济学(财政学)》教材是国内最有影响的教材之一;他领导的《中国财政透明度报告》连续七年评价了我国财政信息公开的状况,深刻影响并推进了政府信息公开进程。

蒋洪参与的“预算法修订预研究”持续7年之久,为全国人大和财政部提供了数项研究成果,其立法建议得到全国人大常委会预算工作委员会的高度肯定和赞赏。

近年的全国人大会议上,建设阳光财政、完善财政立法、反对腐败浪费等声音都与他有关。

“财政立法是依法治国的一个重要组成部分。我国已根据宪法制定了一些财政法律,但从总体上来看,财政立法还不够完善。”蒋洪说。

首要的问题是财政立法尚未覆盖全部财政资金。据蒋洪介绍,财政资金是属于社会公众共同所有并授权或委托政府使用、支配和管理的资金。我国目前财政立法中涉及到的财政资金包含一般公共资金、专项政府性资金、社会保险资金、政府集中的国有资本经营性资金,也就是我国预算法所说的“四本账”。

蒋洪指出,这“四本账”并未包含所有的财政资金,“四本账”之外还有账。即财政专户存储收支所形成的资金、未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金、未集中的用于经营性用途的资金。

“这些资金目前不在法定的财政报告体系中,而且规模相当大。例如,住房公积金、全国社保基金等一些具有较大体量的基金以及用于投资经营活动的国有资本经营资金,绝大部分都不在人大立法所覆盖的范围内。”蒋洪说。

仅涉收支未涉资产处置

我国现行财政立法所存在的另一个不足在于,仅涉及收支而未涉及资产处置。

蒋洪说,财政资金的形态可从两个方面来考察:一是流量,即财政收入和支出;二是存量,即财政的资产和负债。我国目前的财政立法仅局限于财政资金的流量方面。我国现有的税法是针对收入的,预算法则针对支出。

“对于财政资金存量方面的资产处置权,我国财政法律从未涉及,现状是资产处置完全由行政部门或相关管理机构决定。由于资产的处置,包括用途的变更、置换、转让、重组对资产的性质和价值会产生很大的影响,因此它必定是健全的财政管理的重要一环,在法律上需要明确权限的划分。”蒋洪说。

财政收支立法尚存空白

同样值得注意的是,我国现有的财政收支立法也存在着空白。

蒋洪认为,从收入方面来说,税收法定在我国法律上已经明确。但除了税收之外的其他收入方式,例如行政事业收费、基金收费、专项收费、社会保险缴款以及一些公共事业的政府定价目前在法定范围之外。

从支出方面来看,我国的预算法将一般公共支出、政府性基金支出纳入了人大审批的范围,但对社会保险及经营性支出的权限上尚无相应的约束性法律,目前由行政部门全权决定。

蒋洪强调,财政资金由于它的公共性质,其筹集、分配、使用、支付、处置应符合社会公众的要求和愿望,这种要求和愿望需要通过法定的程序才能有效表达。

财政资金有各种不同用途,其管理方式因其性质有所不同,法定权责关系也应有所不同。哪些事情需要通过立法部门来决定,哪些事情可以授权行政部门来决定,可以按不同类别作出具体的法律安排。“但无论如何都需要有明确的法律规定。”蒋洪说。

在蒋洪看来,我国财政立法的不完善会形成以下问题:财政规模过度扩张,政府包揽的范围过大而使得经济失去活力;由于立法是一个社会各方取得共识和相互协调的过程,在法律缺失的情况下,财政的效率和公平都会受到很大的影响;在权力缺乏法律约束的情况下,腐败发生的可能性大为增加。

人大应具控制权决定权

在完善财政立法上,蒋洪建议,财政法律应涵盖所有的财政资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金,所有的公共资金都必须包含在这些基金中,不允许存法外资金。

所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系,定期向人大报告,做到公开透明。

财政收入权限的立法,除了税收法定之外,下述收入的立项和标准应通过人大审批:行政性收费和罚款;具有垄断性的,收费标准不受到竞争制约的事业收费;各项具有强制性的政府性基金收费;具有强制性的社会保险基金的缴款;具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

财政支出权限的立法,下述支出或支出标准应通过人大审批:一般公共支出;政府性基金支出;各项社会保险基金支出;集中性的国有资本经营预算支出。

国有企业的经营活动支出由企业自主决定,但一级政府所属的国有企业作为一个整体,其下述支出应受人大审批的制约:重大投资项目支出,经营管理者的薪酬标准,企业的一般管理支出规模。

资产负债处置权限的立法,下述事项应通过人大的审批:用于非经营性活动的所有借债和融资;经营性活动的重大的融资事项;重大的资产用途变更;重大的资产重组;重大的资产置换和转让;重大的资产损失和赠与。

对于不同层级和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金,“重大”的界定标准会有所不同,如何确定“重大”在立法上可根据各种具体情况作更细致的考虑。

“原则上,人大应具有一个大型股份制企业中董事会所通常具有的控制权和决定权。”蒋洪强调,他只是提出一般原则,希望能有助于我国财政立法的进一步完善。


文章来源:涵盖所有财政资金为资产负债立法


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