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发改委的“口袋预算”,根治“跑部钱进”

时间:2017-03-24    来源:    作者:聂日明 - 小 + 大

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    去年12月26日,十二届全国人大常委会第十八次会议在网上直播,部分委员就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告,对发改委、财政部等部门负责人进行专题询问。全国人大财经委副主任委员吴晓灵直指尖锐问题,指出发改委在预算编制方面与委员们的期望值还有一定差距。这是近年人大官员首次公开批评发改委的预算编制问题。


    预算编制本来是财政部门的职责。全国及中央本级的预算支出由财政部编制,吴晓灵批评的中央投资计划与基本建设预算,是每年提交到全国人大会议上的预算案,按道理讲,预算编制有问题,应该批评的对象也应该是财政部。

    但问题确实出在发改委的身上。尽管财政部负责编制全国及中央本级的预算支出,但中央本级的预算编制中有一块,财政部管不到,即中央基本建设支出预算,或者称“中央预算内投资”,俗称“口袋预算”。财政部每年在编制中央本级预算的时候,从总预算中切出一块,作为“口袋预算”,由发改委负责编制预算,履行中央的投资计划,用在基本建设等领域。

    这一块财政资金的规模为4576亿元(2014年决算数),是中央本级政府当年决算支出的20.3%。发改委成为事实上的“第二财政”,控制了两成规模的中央本级政府支出。

    如果仅仅因为这一点,发改委还不会被人大批评。口袋预算的落后在2015年之所以显得格外的刺眼,是因为2015年1月1日新《预算法》实施,按照法律,政府支出按经济分类基本支出编到“款”、项目支出编到“项”。财政部编制的预算案中,虽然还有很多问题,但形式上基本达到这一要求。而口袋预算的编制标准远远落后于其它预算,直接违反了新《预算法》的要求。

    每年“两会”提交到全国人大的“口袋预算”,尽管高达中央本级财政预算支出的二成规模,但依然只列支出的类别,只能看到用于国防、外交等基建的支出,不列项目,看不到具体花在哪些项目上。作为预算审批部门,全国人大在批准当年预算案时,也看不到这笔钱的具体支出去向。哪怕财政部作为具体执行的行政部门,在切出这一块资金给发改委时,也不知道这笔预算被用于哪些项目。

    这就是发改委被公开批评的原因。这也是为什么吴晓灵要问,“口袋预算”细化到具体项目的比例是多少?如何进一步提高年初编列细化到项目的比例,在中央计划投资中如何进一步规范投资计划的调整行为?

    事实上,过去的十几年,在编制“口袋预算”的时候,发改委自己也不知道钱将要花在什么地方。它编制预算时,手头并没有已经安排好的、需要花钱的项目。他们向财政部争取到这笔“口袋预算”以后,才开始接受各地方政府、各部委的投资计划申请、下拨配套资金,这也是“跑部钱进”的根源。

    从2014年中央基本建设投资的决算支出来看,用于中央本级的“口袋预算”为1027.07亿,而对地方的转移支付有3548.93亿。这种“代编预算”的权力,使得地方政府和其他部委向发改委“跑部钱进”,这是发改委成为国务院实权部门的首要原因。

    一直到2013年,发改委才开始规范投资申请,使之制度化;2015年末才开始运行重大项目库,细化到项目的“口袋预算”也不过75%。按吴晓灵委员的意见,政府预算的精髓是制约政府支出,有项目才有预算,没有预算就不可以支出。从这一点来看,中国离现代预算国家还有一段距离。

    何为现代预算国家?公权力机关职责有二:征税与花钱。所谓的“预算收入”(征税)及其增减由人民代表决定,往往取决于政府要花多少钱,这就是预算支出的概念。那人民代表的组织如何决定政府要花多少钱,取决于纳税人要求政府做什么事情:即政府事权的界定,项目是政府事权的具体体现。

    所以从逻辑上讲,先有项目(政府要做的事),立法机关依此界定政府的事权,然后政府才能测算预算支出的规模,据此量出为入、增减税种,这就是现代预算国家的概念。但是在中国,情况常常相反,包括财政部在内的各级政府预算编制部门,一般是先看税务部门能收上多少钱,然而据此编制预算支出,是典型的量入为出的财税体制。发改委代编“口袋预算”是这一落后模式的经典呈现。

    为什么会有“口袋预算”?这来源于中国传统的计划经济体制,发改委的前身——计划委员会——一度是“第二国务院”,主导着中国绝大多数的投资与基建计划。随着行政体制改革,预算编制逐步收归财政部,但发改委作为强势的部委,仍未放弃决定预算支出的权力。“口袋预算”的存在割裂了政府预算支出的统一性。

    更为严重的是,如此庞大的一笔预算,支出科目并不在发改委的部门预算里,而是分散在十几个行政部门的项目预算里。这出现了预算历史的奇观:拿到“口袋预算”的行政部门,在编制本部门项目预算支出的时候,要分别计算“总的项目支出”和“扣除了发改委“口袋预算”的项目支出”,混乱的预算编制严重干扰了人大和公众对行政部门的绩效考核:这些项目花的钱到底算谁的?

    多年以来,国内相当多的学者专家呼吁取消发改委的“口袋预算”,将预算编制的权力还给财政部,或另设独立的、直属国务院的预算编制机构。长久以来,“口袋预算”是公开的秘密,口袋预算的落后,大家也心知肚明,只是碍于发改委的强势地位,公众难见报道,政府内部也缺乏相关制约。此次人大能借会议直播公开批评“口袋预算”,实是难能可贵,这也是人大履行“预算监督”职责的具体体现。

    不管是《预算法》的条款规定,还是走向现代预算国家的时代要求,全国人大和国务院都应当借此废除发改委代编“口袋预算”的权力,将这两成中央本级预算支出的编制权力交还财政部。作为发改委的前负责人,人大张平委员仅要求发改委将吴晓灵委员的批评作为参考和努力的方向,是一个不小的遗憾。

    从另一个侧面来看,政府过度直接参与经济活动一直是中国经济结构失调的原因之一,这么大一笔资金由政府直接负责投资,已经不再适应当前的时代背景,在“市场是资源配置的决定性机制”的导向下,发改委长期主导重大项目投资的职能也应该退出历史的舞台。(作者为上海金融与法律研究院研究员


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